王良羽，马立强

(山东工商学院 管理科学与工程学院， 山东 烟台市 264005)

0 引言

近年来，由于我国现代化水平的快速提高以及城市生态文明建设力度的加大等原因，城市中许多工厂功能弱化或消失、生产成本高、环境污染严重以及资源枯竭等问题凸显。工厂停止生产、外迁等现象的大量出现，导致城市中出现大量的工业废弃地。城市工业废弃地作为我国土地资源浪费的一种表现形式，对其进行再生利用可以减少我国土地资源的浪费，帮助实现我国土地资源的有效利用，提高城市土地的总体利用效率。

工业废弃地是指曾作为工业生产场所或是与工业生产相关的搬运、储藏的场所，后因其原有功能的失去或政策规划等原因而废弃不再进行使用的地段[1]。美国国家环保局将污染严重的工业废弃地称为“棕地”，指的是废弃或闲置的，没有得到充分利用的工业或商业用地及相关设施，由于其环境污染严重，其再生利用的过程较其他用地开发过程更为复杂[2]。工业废弃地的存在对城市的发展与建设具有严重的负面影响，不单单表现为土地资源的浪费，更严重的是还会阻碍城市空间的统筹规划，破坏城市空间结构，造成环境污染[3]以及割裂城市文脉等，因此我们必须对其进行再生利用。城市工业废弃地再生利用的方向有多种，例如建设成为城市公园、新型工厂、大型商场、博物馆以及住宅等[4]。

在实现城市工业废弃地再生利用的过程中涉及到多方利益相关者，其主要利益相关者为国有企业、政府及相关部门、建设方、工程监理方、再生利用项目附近社会公众、业主等。对城市工业废弃地再生利用过程中的利益相关者进行分析，有助于保证项目的顺利完成，对我国城市的高质量发展、生态文明建设以及可持续发展等多个方面均具有重要意义。本文以工业废弃地再生利用为城市公园为研究对象，对其过程中涉及到的主要利益相关者进行分析，提出城市工业废弃地再生利用过程中利益相关者管理的几点建议。

1 利益相关者分析框架

利益相关者分析对帮助项目管理者找出项目管理中的人或组织、制定沟通策略以及推进项目进程等方面具有重要意义[5]。对城市工业废弃地再生利用过程中涉及到的相关利益者进行分析，一方面有助于平衡不同利益相关者的利益追求，实现其再生利用的合理规划与科学决策；另一方面有助于缓解再生利用项目管理的压力，保障工业废弃地再生利用项目的顺利开展。

1.1 利益相关者识别

在城市工业废弃地再生利用为城市公园的过程中，涉及到的主要利益相关者有4个，即国有企业、政府及相关部门、建设方以及项目区附近社会公众。主要利益相关者的利益关系框架如图1所示，城市工业废弃地再生利用为城市公园的最终方案，实质上是这4方主要利益相关者权益平衡后的合约安排。

图1 主要利益相关者的利益关系框架

（1）国有企业。城市工业废弃地再生利用为城市公园过程中所涉及到的国有企业占用的土地是国家通过行政划拨，由企业无偿、无期限使用的“存量土地”，当企业遇到破产倒闭或是因政策规划需要搬迁的情况，国有企业会期望通过“存量土地”的盘活来解决自身经费短缺、经济效益低、安置工人等问题[6-7]。若城市工业废弃地再生利用为城市公园，国家要将土地的使用权收回并出让，出让金仅有部分返还给企业及其上级主管部门，能够帮助其解决搬迁、安置等问题。

（2）政府及相关部门。城市工业废弃地再生利用为城市公园过程中所涉及到的政府及相关部门对城市工业废弃地进行建设规划，对优化城市空间结构、减少城市土地资源的浪费、加快城市生态文明建设以及城市经济的可持续发展均有积极影响。若城市工业废弃地再生利用为城市公园，在政府及相关部门的视角下，其希望建设能够产生良好社会反响的、体现当地文化特色的形象工程，以促进城市社会的安定、环境的优化以及经济的增长，实现城市的高质量发展及可持续发展。

（3）建设方。城市工业废弃地再生利用为城市公园过程中所涉及到的建设方希望花费最小的成本来获取最大的利益，因此在对城市工业废弃地进行再生利用时，由于城市工业废弃地拆迁量小等原因，其更希望进行房地产的开发运营，由此获得更多的利益。若城市工业废弃地再生利用为城市公园，建设方在后期运营可能出现无法盈利的情况，因此其期望获得政府的优惠政策、部分资金支持以及更长的运营时间等。

（4）项目区附近社会公众。城市工业废弃地再生利用为城市公园过程中所涉及到的项目区附近社会公众希望再生利用项目在建设过程中不会对自身的日常生活产生负面影响，同时他们希望建设完成后的建筑或设施能够改善当前环境、经济等情况[8]。若城市工业废弃地再生利用为城市公园，可以满足项目区附近居民对绿色生态环境和休闲娱乐场所的需要，同时项目区周边企业的营业环境、营业状况及收入也可以得到较大的改善。

1.2 利益相关者之间的利益冲突分析

在城市工业废弃地再生利用为城市公园的项目中，各利益相关者之间会由于利益偏好的不同而导致利益冲突的产生。由于在利益冲突的控制与协调中政府及相关部门占据了主导地位，本文对政府及相关部门与其他主要利益相关者之间的利益冲突进行分析。

1.2.1 政府及相关部门与国有企业

国有企业由于停止生产或工厂外迁而形成的城市工业废弃地，其土地是国家行政划拨的、无偿、无期限的“存量土地”，站在自身利益的角度，企业想通过“存量土地”的盘活来解决自身经费短缺、工人安置等问题。城市工业废弃地再生利用为城市公园的项目，其土地的使用权应交还给国家，在土地出让后交由建设方进行相应建设，国有企业仅获得部分的出让金供以解决工人安置、搬迁和改造的经费短缺等问题。其更希望通过自身产业转型为第三产业或技术转型为新型工厂等方式来实现工业废弃地的运用，在帮助解决工人安置等问题的同时追求更多的经济利益。

而政府及相关部门作为公共利益的代言人，站在公共利益的角度，希望通过将城市工业废弃地再生利用为城市公园等公共设施，来实现城市空间结构的调整、经济的可持续增长、城市环境的优化以及人民生活水平的改善等。在城市工业废弃地再生利用为城市公园的项目中，政府及相关部门的主要利益追求是社会效益而非经济效益，其更希望城市公园的建成可以产生良好的社会反响、提高人民对政府的支持以及展现独特的城市历史文化和城市形象等。

国有企业对经济效益的追求与政府及相关部门对社会效益的追求之间出现差异，导致了二者利益冲突的产生。

1.2.2 政府及相关部门与建设方

政府及相关部门根据建设法规、城市规划等相关政策对建设方的开发与经营活动进行管理。城市工业废弃地建设成为城市公园的项目较多为 BOT项目，该类项目的建设费用绝大部分由建设方承担，项目完成后建设方在运营期内实现成本的回收并盈利，最终将城市公园的所有权交还给国家。

由于城市公园作为公共设施具有较强的公益性，建设方很难从城市公园的运营中完成成本的回收，加之运营期间需要对城市公园进行相应的维护，导致盈利几乎无法实现，这便与建设方获得利润的利益追求相违背。而且由于建设方很难在运营期内实现盈利，其对城市公园的维护可能会达不到应有的效果，城市公园的环境、功能可能出现损坏而未及时得到修复，在运营期结束后交还给国家的城市公园可能因维修不到位而出现部分功能破坏甚至是无法继续使用的情况。这种情况将导致城市公园社会效益的降低以及政府财政支出的增加，政府及相关部门将花费极高的费用对城市公园进行全面维修，甚至是重建等工作来恢复其原有功能和社会效益。

建设方与国有企业相似，均以更大的经济效益作为自身的利益追求，与政府及相关部门对社会效益的追求出现差异，导致了二者利益冲突的产生。

1.2.3 政府及相关部门与项目区附近社会公众

由于项目区附近社会公众人数众多，每位社会公众的个人利益有较大差异，因此不可能得到相应的满足。项目区附近社会公众作为一个社会群体，其公共利益较个人利益而言更重要，且公共利益得到满足之后项目区附近社会公众对政府的支持会得到较大提高，项目能够产生较好的社会反响，因此政府及相关部门应重点关注项目区附近社会公众的公共利益追求[9]。

项目区附近社会公众对城市工业废弃地再生利用项目的公共利益追求体现在项目的多个阶段。在项目决策时期，社会公众希望在符合城市规划的情况下，将城市工业废弃地再生利用为能够更好地满足自身需求的建筑或设施，例如城市公园、大型商场等；在项目建设的过程中，项目区附近社会公众希望施工作业不对自身当前的日常生活以及生活质量产生影响；在项目完成及运营阶段，社会公众希望建设后的建筑或设施可以有效改善环境状况、拉动周边经济增长以及提高生活水平等。

政府及相关部门虽然是公共利益的代言人，但由于考虑政绩与财政收入等方面，其行为可能会与社会公众的公共利益相偏离，甚至会使社会公众的利益受到损失，导致了二者利益冲突的产生。

2 利益相关者对项目的影响

城市工业废弃地再生利用项目中不同的主要利益相关者会对项目的决策、施工以及后期运营等阶段产生不同的影响。

（1）国有企业对再生利用项目的影响。国有企业对城市工业废弃地再生利用项目的影响重点体现在项目的决策阶段。由于国有企业拥有“存量土地”的使用权，其希望通过建设新型工厂或转型第三产业等方式，在实现“存量土地”盘活的同时进一步获取更多的经济利益，因此，国有企业在很大程度上反对城市工业废弃地再生利用为城市公园等公共设施。国有企业在再生利用项目的决策阶段会进行一定程度的干扰，对城市工业废弃地再生利用项目的顺利进行产生负面影响。

（2）政府及相关部门对再生利用项目的影响。政府及相关部门对城市工业废弃地再生利用项目的影响重点体现在项目的决策阶段和后期运营中。在项目的决策阶段，政府及相关部门对土地进行回收与出让，并与国有企业和建设方进行沟通和协商，根据城市规划对城市工业废弃地的再生利用进行主导决策。在城市工业废弃地再生利用为城市公园等公共设施或建筑的运营阶段，政府及相关部门要监督建设方对公共设施的利用，避免出现过度商用而影响公益性等情况的发生。

（3）建设方对再生利用项目的影响。建设方对城市工业废弃地再生利用项目的影响重点体现在后期运营阶段中。当城市工业废弃地再生利用为城市公园后，建设方希望在运营期间回收成本并盈利，其可能对城市公园的使用出现过度商业化的情况，极大地影响了城市公园公益性的体现。由于建设方盈利的难度较大，其对城市公园的维护工作可能达不到原有的效果，导致城市公园可能出现原有功能损坏、无法正常使用以及对环境和社会产生负面影响等问题。

（4）项目区附近社会公众对再生利用项目的影响。项目区附近社会公众对城市工业废弃地再生利用项目的影响体现在多个阶段中。在项目决策阶段，社会公众希望通过对城市工业废弃地的再生利用来改善环境质量、提高生活水平和拉动经济增长，进而影响再生利用项目的决策。在项目建设过程中，项目区附近社会公众对由于施工而带来的噪音污染、交通堵塞等情况进行反馈，进而影响再生利用项目的建设进度。当城市工业废弃地再生利用为城市公园后，社会公众在进行使用时会对其环境和设施产生一定程度的影响。社会公众对城市工业废弃地再生利用项目的影响较小，但其对项目的各阶段均有不同的影响。

3 利益相关者的对策研究

城市工业废弃地再生利用为城市公园的项目涉及到多方利益相关者，对不同的主要利益相关者应采取的对策也不尽相同，本文以政府及相关部门的视角对4个主要利益相关者进行对策研究。

3.1 国有企业的对策研究

在城市工业废弃地再生利用项目中，政府及相关部门应积极与国有企业及其上级主管部门进行协商，讨论出双方都满意的方案。在不影响政府及相关部门日常运营和不违反其政策制度的前提下，帮助其解决工人安置等问题，尽可能满足国有企业的利益追求。

3.2 政府及相关部门的对策研究

在城市工业废弃地再生利用项目中，政府及相关部门要限制自身对政绩和财政收入的追求，对城市工业废弃地进行合理的规划和有效的使用，综合考虑项目对城市可持续发展、生态文明建设等多方面的影响。政府及相关部门应始终保持与其他三方主要利益相关者的沟通，在产生冲突时进行合理且有效的调整，保证再生利用项目的顺利进行和高质量的成果产出。

3.3 建设方的对策研究

在城市工业废弃地再生利用项目中，政府及相关部门应始终与建设方保持密切联系。在项目决策时期，双方通过沟通协商确定优惠政策和完善制度约束；在项目建设时期，政府及相关部门应对建设方的施工质量、进度等方面进行严格管理，保证项目按期、高质量的完成；在后期运营阶段，政府及相关部门要对建设方进行监督，避免公共设施的过度商用和日常维修质量不达标等现象发生。

3.4 项目区附近社会公众的对策研究

在城市工业废弃地再生利用项目中，政府及相关部门应保持与项目区附近社会公众的沟通，在符合政策规划以及制度约束的前提下，尽可能满足其对公共利益的追求。在再生利用项目的建设阶段，若项目区附近社会公众反应施工现场扬尘大、交通堵塞情况频发等问题，政府及相关部门要及时与建设方进行沟通并解决，以减小项目施工对社会公众带来的负面影响。在后期运营阶段，若社会公众反应建筑或设施存在功能损失但未及时修复等情况，政府及相关部门应与建设方沟通并介入日常的运营管理中，严格监督日常维修等工作的质量，保证建筑或设施功能的完整性和有效性。

4 结论

对城市工业废弃地进行再生利用是解决我国城市土地资源浪费，实现我国城市高质量、可持续发展的重要途径，对项目中的利益相关者进行分析有助于城市工业废弃地再生利用项目的顺利进行和资源的最优化配置。政府及相关部门在城市工业废弃地再生利用项目中占据主导协调与控制地位，应积极保持与其他利益相关者的沟通并通过协商等方式使各方的利益追求得到平衡与满足。本文仅对城市工业废弃地再生利用为城市公园的情况进行了主要利益相关者的分析，存在一定的局限性，在今后的研究中可以对城市工业废弃地再生利用的多个方向进行各利益相关者的综合分析。