科研事业单位深化预算管理制度改革探讨

2021-04-10桂宝艳

云南科技管理 2021年6期

桂宝艳

（云南省科学技术发展研究院，云南昆明 650051）

0 引言

预算管理是提升科研事业单位内部管理水平的重要手段，加强预算管理对于保障科研事业单位有序、科学开展科研活动具有重要意义。当前，科研事业单位预算管理存在职责不明、编制不合理、执行不力、绩效管理不优等问题亟待解决。2021年3月国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，围绕预算收入统筹、预算支出管理、预算编制、预算执行、风险防控等方面提出了新时期预算管理制度改革的新要求，为科研事业单位进一步深化预算管理制度改革指明了方向。

1 科研事业单位预算管理中存在的主要问题及其原因分析

随着国家预算管理制度改革的持续深入推进，实施更加科学化精细化的预算管理，有利于维持科研事业单位实现安全高效运转，提高财政资金使用效益，提升科研事业单位治理效能。然而在实际工作中，部分单位预算管理仍然存在一些常见的共性问题，亟待通过预算管理改革予以解决。

1.1 预算管理制度不完善

一是预算管理意识不强，单位管理层对预算管理重视程度不够，没有正确认识到强化预算管理对于实现单位战略目标的促进作用，战略规划与预算衔接不紧密，难以推动战略目标落地。二是预算管理内控制度建设相对滞后，缺乏一套科学、完整、高效的，涵盖预算编制、预算审批、预算执行、绩效运行监控与考核评价等环节的预算管理制度。三是预算管理组织不健全，未能理顺财务部门和各业务部门的职责分工，主要由财务部门编制预算，其他业务部门参与不积极配合不紧密，各部门预算主体作用未能得到充分发挥。

1.2 预算编制不合理、不准确、不全面

一是预算编制依据不充分，导向不明确。编制预算时缺乏长远眼光和全盘意识，没有以单位的战略规划和事业发展目标为导向，准确判断单位内外部环境、资源状况、业务能力等情况，导致预算目标与单位实际相脱离，难以实现战略目标。二是预算编制基础不科学。项目预算编制大多采用增量预算法，在以上一年度项目收支情况的基础上，根据科研工作经验进行适当调整，很少综合考虑单位基本情况和工作内容的变化，从合理统筹资源和优化资产配置的角度去编制预算，使得预算准确性降低。三是缺少既懂财务管理又懂科研管理的专业人员。由于预算编制人员专业知识有差异，大部分科研人员不具备相应的财务知识，缺乏财务数据分析能力，很难弄清预算科目与支出经济分类科目之间的对应关系，预算编制难以细化，而财务人员对科研业务认识有限，很难依据项目预期目标、实际需求及项目进度等编制预算。另外，业务部门与财务部门配合不够紧密、缺乏沟通，信息传递不够及时、准确，导致预算编制不科学不合理。四是预算编制范围和预算项目不全面。缺乏全局观，通常只考虑到基本支出和项目支出的预算编制，而忽略了资产配置和政府采购的预算编制，或者只进行粗略估值，没有进行细化，导致资产购置和政府采购需求和支出预算不匹配。此外，编制预算时更多地关注财政拨款收支，忽略了事业收支、事业单位经营收支或其他收支，没有将单位的各项收支全部列入单位预算统一编制，难以实现全面预算管理。

1.3 预算执行不到位

一是盲目争取项目资金。申报项目时，没有开展充分调研和论证，忽略了单位的实际需要和支出能力，盲目申报项目争取资金，导致“有钱花不出去”，预算执行进度滞后。二是重科研，轻执行。大多数科研人员通常重视项目研究，而忽视经费的使用，因此在上半年甚至到年中时预算执行率极低，下半年迫于预算执行率考核的压力，才开始“突击花钱”，造成预算与项目进度脱节。三是预算执行过程中，整体监控还不到位，对执行力度不够的部门或项目，未能及时、有效的发现并纠错，致使预算执行效果达不到预期目标。

1.4 预算执行随意，调整频繁

一是前期预算编制不合理，在预算执行过程中出现预算与科研项目相脱节的情况，一些科目预算不足，一些科目又用不出去，容易导致频繁、随意调整预算，影响预算批复的权威性。二是缺乏授权审批制度，审核不严。经费支出前或预算调整前未按规定的权限和程序进行审批，财务部门未严格对照预算科目、规定的额度和执行标准审核经费支出，预算执行缺乏制度约束，极易造成无预算或超预算支出。

1.5 绩效管理流于形式，难以实现既定目标

一是预算绩效管理理念薄弱。对预算绩效管理工作重视不够，重执行轻绩效的老旧思想尚未转变，绩效管理的积极性、主动性较弱，未将绩效管理纳入预算管理工作中。二是绩效目标设定与资金使用效益匹配程度较低。由于科研项目的特殊性，采用社会效益、经济效益等绩效指标很难评价项目的投入产出效果。因此，科研人员较多地根据较易实现的科研成果或已经取得的阶段性成果，设置容易统计的数量绩效目标，而较少根据项目规划和实际情况分析设定。绩效目标设置不合理，较难客观反映科研成果及财政资金使用效益，导致绩效评价流于形式。三是绩效运行监控缺位。预算执行过程中，缺乏有效的监控手段，没有定期开展绩效目标监控，绩效目标和执行结果容易出现偏差，不能为决策者提供充分有效的决策信息，帮助决策者进行调整，导致很难完成设定的绩效目标，财政资金很难得到有效利用。四是绩效评价结果应用不充分。在绩效考评结束后未合理设置激励、追责机制，无法充分调动科研人员的积极性。

2 科研事业单位进一步深化预算管理制度改革的措施

预算管理对于科研事业单位平稳运行及可持续发展具有重要的支撑保障作用，对于预算管理中存在的不足之处，应采取以下措施改进，逐步建立健全预算管理体系，提升科研事业单位整体管理水平。

2.1 强化预算管理意识

强化单位领导对预算管理的重视程度，树立全员参与、业务范围全面覆盖、管理流程全程跟踪的全面预算管理理念，将单位的人力、资金、资产全部要素纳入全面预算管理体系，合理分配单位资源，以预算目标为导向，强化预算执行与监督、预算考核与评价，进而推动实现单位战略目标。

2.2 健全预算管理体系

一是建立健全预算管理组织机构。完善预算管理决策机构、工作机构、执行机构和监督机构建设，为预算工作提供组织保障。二是建立健全预算管理内控制度。依据国家各项预算管理制度及单位实际，制定完善自身的预算管理制度，建立岗位责任制，规范预算、决算审批流程，确保预算管理工作全过程得到有效控制。三是完善内部沟通协调机制。科研人员应与财务人员保持沟通，向财务人员详细说明科研工作内容、所需经费保障及预期目标，以便财务人员从专业的角度细化项目预算，确保科研项目得到合理的经费支持。同时，财务人员也需加强学习，熟练掌握相关的科研项目资金管理办法，熟悉科研业务，加强对项目预算的审核，提升项目预算的科学性。

2.3 提高预算编制质量

一是强化战略规划对预算的导向作用。依据党和国家的方针政策及相关法律法规，并结合自身科研优势，研究制定本单位中长期发展战略规划，在中长期发展战略规划与工作重点的基础上制订年度工作计划，围绕战略目标和工作计划提前研究谋划本单位下一年度的支出需求，合理测算全年收支。二是做好预算编制基础工作。编制基本支出时，要及时更新维护单位信息、人员信息等基础信息，严格实行定员定额编制，根据财政部门“一下”基本支出预算控制数调整基本支出预算项目支出明细，并按规定及单位实际对支出经济分类科目进行细化完善。编制项目支出时，围绕中央和省委省政府重大决策部署，积极研究策划科研项目，在立项前做好调研和论证工作，避免盲目申报。三是确保预算编制范围完整。单位的财政拨款收支、事业收支、经营收支等各项收支都要纳入预算进行编制。在预算编制过程中，要以单位战略规划为导向，全盘考虑预期发生的资产配置、政府采购等各项经济业务，防止业务与预算相互脱节，缺乏经费支撑。

2.4 优化预算执行控制

一是树立刚性预算管理理念。经人大审查批准的预算方案应严格按照预算执行，因特殊情况确需调整的，必须履行审批手续，未经审批不得调整预算，维护预算批复的严肃性。二是建立健全内部授权审批制度，建立预算管理集体决策和会签制度，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任。三是建立预算执行分析机制。财务部门对预算执行情况应进行定期统计及分析，及时向单位领导汇报，对执行不到位的部门或项目，督促其采取整改措施，加快预算执行进度。四是建立预算执行考核机制。将预算执行情况纳入部门年度考核，作为后续项目支持的依据，正确运用奖惩手段，提高预算执行责任人对预算执行的重视程度。

2.5 建立绩效管理体系

一是树立预算绩效管理理念，实施全面预算绩效管理，推动单位职能职责有效履行和优化调整。二是强化绩效目标管理。科学设置绩效目标，根据业务主管部门要求和项目工作任务，合理设定清晰、细化、可量化、可衡量、可比较的绩效目标，提升绩效目标的合理性、规范性和约束性。三是加强绩效运行监控管理。积极接受财政部门和主管部门“双监控”的指导和监督，对于支出进度慢或偏离绩效目标的，及时分析原因，采取相应措施积极整改。四是完善绩效评价体系。定期开展单位整体绩效自评和项目绩效自评，对于重点项目应积极接受财政部门的绩效再评价，自我评价与外部评价相结合，进一步提升绩效评价的科学性和客观性。五是强化激励约束机制。为更好地提升科研人员的主动性及积极性，将绩效评价结果纳入员工年终考核，并作为绩效工资核发及后续项目支持的依据。

2.6 加强人才队伍建设

一是建立财务人员定期培训制度。科研事业单位应保证财务人员每年有一定的时间参加学习培训，财务人员应及时关注国家最新政策，注重财务专业知识培训、财务制度培训、职业道德培训等，不断提高专业素质及服务能力，更好地为科研业务服务。二是建立定期轮岗制度，财务人员应更好地掌握预算编制、预算执行与决算之间的勾稽关系，促进财务人员在各业务模块的融会贯通。三是建立学习交流机制，鼓励财务人员走出去，到其他科研单位及企业学习交流和业务调研，学习先进的管理方式及理念，开阔视野，转变思路，创新财务管理方式。四是落实科研财务助理制度。合理配备科研财务助理岗位，为科研项目和经费管理提供专业化服务，协助科研人员编制科研项目经费预算、审核经费开支申请、办理费用报销手续、编制科研项目财务决算报告等，加强财务与科研的有效衔接。五是培养引进高水平管理人才，通过岗位聘用等方式，吸纳引进高水平、高学历管理人才；优化职称评审通道，重视对青年骨干人员的培养，建设一支专业过硬、能力过强的管理人才队伍。