■ 林楠 台州市椒江区消防救援大队

行政执法委托是指行政执法机关依照法律法规的规定，将自己某些行政执法事项委托给其他符合条件的行政机关或者组织行使，由委托机关承担该行政执法行为所产生法律后果的制度。随着现行消防体制的改革以及部分监督执法职能的变动，监督执法干部面临的执法环境日益复杂，受限于人员编制以及社会面隐患压力，执法打击力度受到极大制约。行政执法委托作为一种行政提速手段，能有效解决上述问题，这在其他部门单位的实践当中已经证实。目前，行政执法委托在消防体系中的运用较少。以浙江省为例，除义乌等少数地区实际运用外，均处于理论阶段，且义乌市受限于体量问题，其实践经验难以完全套用。在这一背景下，笔者所在的浙江省台州市黄岩区大胆探索实践，党委政府主导推进，消防部门研究实施，取得了阶段性成果。

一、消防行政执法委托的现实需求

消防行政执法委托是基层治理体系改革的重要组成部分，从中央到省、市各级，均有多项法律法规予以保障。2019年，国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，按照有关法律规定，相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作[1]，明确街道作为执法主体可以直接开展执法工作；《中华人民共和国行政处罚法》[2]第十八条第一款，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚；《浙江省消防条例》[3]第五十四条第三款规定，公安机关消防机构可以委托乡（镇）、街道符合法定条件的组织，对有关违反消防安全管理的行为依法实施行政处罚。

以本文所论述的试点地区浙江省台州市黄岩区为例，行政区域内塑料模具、羊毛衫、工艺品生产加工等民营经济发达，外来务工人员较多，火灾防控压力较大。近年来，在消防部门、公安派出所和属地乡镇（街道）的通力合作下，防火工作取得了长足进步。但随着消防体制改革的进行，公安派出所逐步脱离消防工作，消防行政处罚、拘留数较往年大幅度下降，消防部门在执法打击领域陷入“单打独斗”的困境，而基层乡镇（街道）在火灾隐患整治当中又缺乏有效的行政手段，导致效率不高。如何有效破解以上难题，推进消防隐患整治工作，成为区委、区政府需要着力攻破的重要难题。

二、消防行政执法委托的推进探索

行政执法委托需要具备以下条件：一是委托的主体必须是具有行政执法权的行政执法机关；二是委托的对象必须是其他行政机关或者具有管理公共事务职能的组织，其中行政许可的执法权只能委托给其他行政机关，不能委托给其他组织；三是委托必须有法律、法规或者规章的明确规定；四是行政机关必须在职权范围内进行委托，超出权限范围委托无效。

围绕上述条件要求，在属地党委政府的主导下，黄岩区消防大队作为本次行政执法委托的委托方，开始实践探索。通过对浙江省义乌市考察学习，以及总结县市区已有经验，本次试点选择火灾防控压力较重的主城区东城街道，其辖区企业、场所较多，作为样本可操作性强。同时经过前期调研，大队认为本次行政执法委托主要存在三方面障碍：一是委托对象必须是具备组织机构代码证的独立法人单位，且具备执法资格，由于日常承担基层消防网格检查任务的街道办事处或镇人民政府无法作为委托对象，其下辖的消防工作站又无法取得独立法人资格，因此全市没有一个县市区完成委托工作；二是场地受限，黄岩区主城区乡镇街道建筑老旧，场地紧缺，在执法办案环境的正规化建设上存在难度；三是业务短板，在当期基层消防工作治理体系中，消防部门、行业主管部门以及乡镇街道办事处构成了监管的“三极力量”，其中行业主管部门不可能承担行政执法委托职责，而乡镇街道办事处在法律法规业务上先天不足。

基于以上问题，在编办、司法、财政、公安等多个部门的协助下，大队逐一克服难题：一是在没有借鉴对象的条件下选定乡镇（街道）经济建设服务中心为委托对象，既具备组织机构代码证申领条件，主要工作人员又持有执法资格证件，作为委托对象有天然优势，是不二之选；二是突破场地限制，通过结合公安部门办案场地设置以及参考义乌模式，秉持“规范、实用”的理念，设计、确定了办案区域标准，将所需的场所面积、配置物品要求降至最低限度，方便各类乡镇街道操作；三是补齐业务短板，采取现场监督指导、办案流程跟班教学等途径，帮助试点街道执法人员规范学习基础的消防法律法规以及办案流程，在最短时间内打造出一支初步具备简单案件办理能力的执法队伍。3月20日，区消防大队与东城街道办事处经济建设服务中心签订全市第一份《行政执法委托书》，委托范围涵盖除行政强制以外的所有消防行政处罚事项，并针对辖区内单位消控室无人值班问题进行行政处罚，行政执法委托初见成效。5月30日，在全区召开的消防监督执法委托现场推进会上，东城街道工作人员作了试点经验介绍，成果得到分管领导认可，会议中明确要求各乡镇（街道）全面铺开消防监督执法委托工作。

经过近两年的推行实践，消防监督执法委托工作已从东城街道试点推行至全区的19个乡镇（街道），共办理消防行政处罚400余件，涵盖居住出租房、高层建筑、人员密集场所、中小企业等多个领域。通过行政执法委托，乡镇街道整治隐患的流程大大缩短，效率显著提高，成为打击消防安全不法行为的利器。办案过程中乡镇街道办案人员表现出极大的学习热情，法律法规水平有效提升，是基层法制建设的可用抓手。

三、存在问题及后续展望

通过本次试点实践，证实行政执法委托作为基层消防治理体系的补充方式，具有很强的推广意义，在公安部门不再参与消防行政处罚工作的环境下，是消防部门在火灾防控工作中所应积极推动的重点工作。但通过实践，我们也发现该项工作的许多不成熟之处，成为其进一步发挥作用的障碍：

一是执法力量薄弱。经济建设服务中心作为被委托方，尽管在执法资格和法律适用上具有优势，但其人员组成不固定，许多成员都兼任乡镇（街道）其他工作，造成人少事杂的局面；同时在执法资格证考取上限制也很大，只有乡镇（街道）行政编人员或经济建设服务中心事业编人员才能考取，满足条件的人员较少。

二是执法流程尚不成熟。经济建设服务中心在乡镇街道中通常由工业线领导分管，不同时兼任消防分管职责，导致在执法打击上主动性不足，且对工业线以外的监管对象不愿管、不愿罚。因此，行政执法委托案件多数为综治线人员进行办理，最后由经济建设服务中心具备行政执法资格证的人员进行签字，只能作为推行期的特殊操作，不宜长期执行，且容易成为行政复议中的纰漏。

三是被起诉风险较大。乡镇（街道）执法不如公安派出所强势，业务能力也是初学水平，且随着消防体制改革，日常执法环境发生变化，社会群众对相关处罚的自我保护意识更强，而基层乡镇（街道）对行政复议和诉讼应对经验缺乏，存在败诉风险。

四是委托流程限制过多。从目前乡镇（街道）完成行政执法委托的过程来看，需要经过编办（主体资格证件办理）、财政（独立账户开设）、司法（委托协议签订）等步骤，尤其是主体资格证件办理和独立账户开设两项，前者由于不少乡镇（街道）人事任命未到位，一直拖延，中间还要经过数个月的公示期；后者纯粹为了行政执法委托而办理，账户没有实际作用。以上种种步骤，一方面导致全市行政执法委托迟迟无法全面推开，一方面也引发乡镇（街道）的畏难情绪。

为此，笔者结合实践经验，提出以下改进方案：

一是加强执法主体建设。一方面拓宽渠道，通过与司法部门的进一步衔接，拓宽乡镇（街道）特别是所属经济建设服务中心工作人员的执法资格证报考范围；另一方面设置底线，明确乡镇（街道）经济建设服务中心执法资格证最少持有人数，同时参照往年公安派出所民警培训方式，组织全市经济建设服务中心执法骨干集中培训，提高总体业务水平，降低败诉风险。

二是严格执法办案规程。厘清乡镇（街道）内部工业线和综治线的边界关系，明确涉及工业线的案件应由经济建设服务中心隶属人员进行隐患检查、案件办理；涉及人密场所、居住出租房等的可以由综治办人员进行隐患检查，但案件仍需由经济建设服务中心人员实际办理，经济服务中心分管领导对综治线上报的处罚案件应当接受并分工处理。

三是在全市层面营造浓厚行政执法委托氛围。目前基层县市区开展行政执法委托的根本动力来自年度目标责任制考核中的任务要求，除消防部门积极推动外，政府层面重视程度不够，在全市范围内也没有作为一项优先级非常高的工作来推动，且宣传层面力度有限，社会认知度低，乡镇（街道）自身认同感也不高。作为一项长期的、直接服务于火灾防控的基础性工作，必须浓厚其氛围，在宣传层面有针对性地报道，通过官方权威渠道公布委托事项，同时对乡镇（街道）执法出色的个人，采取宣传、表彰的模式，鼓励广大基层工作者投身消防执法事业。

通过行政执法委托，拓宽消防基层治理体系，对提高执法效率，强化执法打击有非常重要的作用。同时消防行政执法委托作为一项创新工作，也为相对固化的消防执法工作带来新的变革，其成功经验和效果，理应成为广大消防工作者拓展思路、创新工作方式方法的动力之一。