吴冠宇，张 钊，张军政

〔1.陕西省水利厅，陕西 西安 710004；2.黄河水利委员会 新闻宣传出版中心，河南 郑州 450003；3.陕西省水土保持勘测规划研究所(监测中心)，陕西 西安 710004〕

实行“放管服”改革，取消技术服务机构资质管理，目的在于激发市场活力、调动市场主体积极性，但必须通过更严格的监管，对水土保持方案编制市场放开后可能出现的工作质量下降和市场秩序混乱等风险加以防范，以使生产建设项目水土保持方案发挥为水土流失防治提供技术支撑的作用，保障生产建设项目水土保持健康发展。

1 有关规范性文件及强监管成效

1.1 规范性文件

为加强生产建设项目水土保持工作，水利部相继制定了一系列规范性文件，如《水利部办公厅关于依法强化行政 进一步规范生产建设项目水土保持监督管理工作的通知》(办水保〔2016〕21号)等10余个规范性文件；对《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》进行第二次修改，尤其是《水利部关于进一步深化“放管服”改革 全面加强水土保持监管的意见》(水保〔2019〕160号)对行业影响很大。2020年又陆续出台了生产建设项目水土保持信用监管“两单”制和承诺制管理，并配套印发了生产建设项目水土保持问题分类和责任追究标准等新的监管文件。

1.2 强监管成效

对《2018年中国水土保持公报》和《2019年中国水土保持公报》进行分析，结果表明，水利部审批项目的整改率从2018年的65%下降到2019年的58%，地方审批项目的整改率从2018年的36%下降到2019年的33%。说明近两年水利部提出的“强监管、补短板”，取得了一定成效。

截至2020年7月，水利部委托相关技术审查单位审查了24个生产建设项目水土保持方案，对4个建设项目水土保持方案不予行政许可，否决率17%，分别是2018年、2019年的8.95倍和6.64倍，否决率指标同样说明监管力度有所加大。2020年8月，水利部组织开展流域管理机构强监管工作会，要求抓细抓实水土保持监管督查，推动强监管工作常态化、成体系。

2 其他行业的做法

以生态环境行业为例，2018年国家对环境影响评价法进行修订，修订后的法律既责成有关行业主管部门必须制定配套的环评编制指南和监管办法，同时又明确了环境影响评价报告书(表)的审批权归属生态环境主管部门。存在质量问题的技术文本，针对其项目建设单位、技术服务单位做出了定量处罚，尤其是禁止责任人五年内从事相应技术工作。

《建设项目环境影响评价报告书(表)编制监督管理办法》(生态环境部令第9号)明确：组织建立编制单位和编制人员诚信档案管理体系，定期或根据实际工作需要不定期抽取一定比例对地方审批的环境影响报告书(表)进行编制规范性检查和编制质量检查；环境影响报告书(表)的编制主持人应当取得环境影响评价工程师职业资格证书；及时将列入“黑名单”的相关违法信息推送至全国信用信息共享平台，使其一处受罚处处受限。

《建设项目环境影响评价报告书(表)编制能力建设指南》明确：编制环境影响评价报告书的单位，应具有近3年内主持编制过一定数量的环境影响评价报告书(表)的业绩，而且参与19种重点项目环境影响评价报告书(表)编制的主持人还应具有3年以上主持同类项目的经历，且从事环境影响评价工作10年以上。《建设项目环境影响评价报告书(表)编制单位和编制人员信息公开管理规定》明确：编制单位和编制人员应通过全国统一的环境影响评价信用平台提交相关责任方的基本信息，并对提交的基本信息负责。《建设项目环境影响评价报告书(表)编制单位和编制人员失信行为记分办法》量化了编制单位和编制人员失信行为记分标准，如编制单位因技术文件问题被通报批评或处罚的，禁止从事环境影响评价报告书(表)编制工作，失信记分20分。

生态环境部在全国组建了七个生态环境监督管理局；省以下监测监察执法实行垂直管理，确保了生态环境保护法律法规的落实。2019年，全国实施行政处罚案件16.29万件，罚款金额119.18亿元，有力地震慑了生态环境领域违法违规问题。

在发生《深圳湾航道疏浚工程(一期)环境影响评价报告书》涉嫌抄袭事件以后，生态环境部及时出台了《关于加强环境影响报告书(表)编制质量监管工作的通知》(环办环评函〔2020〕181号)和《关于严惩弄虚作假提高环评质量的意见》，要求坚决遏制环评文件编制过程中不负责任、粗制滥造和弄虚作假等行为，强化溯源机制和责任追究制度，从而发挥环评源头预防作用。规定弄虚作假情形包括环评文件抄袭、关键内容遗漏、数据结论错误等；要求环评文件主持人应组织现场踏勘、全过程组织参与环评文件编制工作；技术专家审查意见要签字存档备查，存在利益关系的专家实行回避制度；溯源机制要求环评文件编制信息与审批信息联通，对负有责任的单位和人员落实“双罚制”；将弄虚作假问题多发频发、屡禁不止、查处不力的地方纳入生态环境保护督察，并对有关人员追责问责；将负有责任的环评单位及编制主持人和主要编制人员，纳入“黑名单”；对不负责任、不认真履行职责的专家，取消其入选专家库的资格；对既无专业技术人员又未开展环评业务的单位及相关人员在信用平台的相关信息及时清理。

3 对策及建议

3.1 尽早启动《中华人民共和国水土保持法》修订工作

“放管服”改革后，现有水土保持法的部分条文与当前国家大的宏观经济政策不相符，如：依据水土保持法第二十五条的规定，生产建设项目水土保持方案审批权归属于水行政主管部门。但在行政审批制改革以后，很多市县水土保持方案的审批权由行政审批局承担。由于行政审批局不熟悉生产建设项目水土保持工作特点，没有组建水土保持专家库，很多情况下，技术审查专家由被审查人自行邀请，导致技术审查事实上形同虚设，也导致了审批权与监管权的脱离，责任不清。生产建设项目水土保持设施竣工验收由原来的水行政主管部门组织，改为建设单位自主验收，而在自主验收中，水土保持专家均由建设单位或竣工验收报告编制单位自己邀请，形成事实上的虚假验收。

建议对水土保持法第五十三条和五十四条进行修订：①进一步明确生产建设项目水土保持方案报告书(表)的行政审批权归水行政主管部门。②提高生产建设单位的违法成本，对存在违法违规行为的建设单位处50万～200万元罚款,并纳入信用管理。③增加信用管理内容，对存在弄虚作假的技术服务位及其从业人员，加大处罚力度，如处以所收技术服务费用3～5倍的罚款。

3.2 修订《生产建设项目水土保持方案编制单位水平评价管理办法》和《生产建设项目水土保持监测单位水平评价管理办法》

《生产建设项目水土保持方案编制单位水平评价管理办法》《生产建设项目水土保持监测单位水平评价管理办法》(中水会字〔2017〕第023号)，对从事生产建设项目水土保持方案编制单位和水土保持监测的单位水平实行星级管理，对从事生产建设项目水土保持方案编制单位的技术负责人及技术人员提出了专业和年限要求，并制定了信用管理规定。对存在申报材料弄虚作假，涂改、倒卖、出借水平评价证书等违法违规行为的，取消其水平评价资格，并在2年内不予受理水平评价申请，处理结果及时向社会公告。对存在对服务对象严重失信，受到行业主管部门行政处罚和方案编制弄虚作假，未通过技术评审或行政审批的，视情节严重程度，通过扣减信用度分值、降级直至取消水平评价资格。

建议参考《建设项目环境影响评价报告书(表)编制监督管理办法》，对《生产建设项目水土保持方案编制单位水平评价管理办法》和《生产建设项目水土保持监测单位水平评价管理办法》进行修改、完善，并制定《生产建设项目水土保持方案报告书(表)编制监督管理办法》，出台《生产建设项目水土保持方案报告书(表)编制能力建设指南》《生产建设项目水土保持方案报告书(表)编制单位和编制人员信息公开管理规定》《生产建设项目水土保持方案报告书(表)编制单位和编制人员失信行为记分管理办法》。水平评价管理办法应明确要求，从事水土保持方案编制和监测的技术人员必须取得注册水利水电工程水土保持工程师职业资格证书，项目负责人必须具有近3年内主持编制过一定数量的相应类别技术文件的经历。细化信用管理制度，明确失信记分标准、制定“黑名单”和禁止性条款。

3.3 修订《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》

对《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》(2017年12月22日水利部令第49号第二次修改)再修改，根据国家生态文明建设新形势新要求，以及水利部2018年之后的规范性文件精神，建议从以下几个方面加以修改、完善：①明确生产建设项目水土保持报告书(表)由县级以上水行政主管部门审批。②编制单位的项目负责人和技术人员应当是编制单位的全职人员。③项目负责人应当取得注册水利水电工程水土保持工程师职业资格证书，且具有近3年主持过一定数量类似生产建设项目水土保持方案报告书(表)的业绩。④参考《建设项目环境影响评价报告书(表)编制监督管理办法》，增加“监督检查”和“信用管理内容”。

3.4 理顺审批与监管职责

按照《水利部关于进一步深化“放管服”改革 全面加强水土保持监管的意见》(水保〔2019〕160号)关于“各地要建立水土保持日常监管与行政审批、行政执法的协调机制”的要求，协调有关政府部门，根据行政许可法等有关规定，理顺行政审批部门和水行政监督管理部门的权责划分。

4 结 语

要提高生产建设项目水土保持工作质量，就要严格落实生产建设项目水土保持信用监管“两单”制，加大责任追究和联合惩戒力度。对不负责任的相关技术服务机构、从业人员(含技术评审专家)，严肃问责，只有这样，才可能根除顽疾，扭转生产建设项目领域的乱象，严守生态红线，促进行业健康发展。