徐 亮

(中国煤炭建设协会，北京市朝阳区，100013)

推动煤炭资源开发与优化煤矿开发布局是保障国家能源安全的重要基础，是贯彻落实能源革命的战略要求和实现煤炭工业高质量发展的必要条件。“十四五”时期是我国经济社会发展的重要历史性窗口期，是向建设社会主义现代化强国迈进的攻关期。科学研判煤炭行业发展趋势，准确把握煤炭开发的机遇和挑战，系统分析煤炭建设行业发展思路和实施途径，对保障国家能源安全具有重要的现实意义。

1 发展成就

“十三五”以来，煤炭资源开发和煤矿建设取得明显成效，全国煤炭资源查明储量1.71万亿t(截至2018年)，占一次能源资源量的97%。“十三五”期间，煤炭行业固定资产投资累计完成1.57万亿元，年均投资3 147亿元。

1.1 大型煤炭基地产能布局

“十三五”期间，我国煤炭开发按照“压缩东部、限制中部和东北、优化西部”的总体布局[1]，以大型煤炭基地为重点，统筹资源禀赋、开发强度、环境容量、市场区位和输送通道等因素，优化了区域开发布局。其中，鲁西、冀中、河南、两淮基地煤炭开发规模逐步压缩；蒙东(东北)、云贵基地推进了升级改造，区域保障能力得到提高；晋北、晋中、晋东、宁东基地实施了产能减量置换，稳定了开发强度；陕北、神东、黄陇、新疆基地适度推进有序建设，实现了产能梯级转移。目前，大型煤炭基地产能占全国煤炭产能(含在建产能)的96%以上，煤炭开发布局进一步向西北地区集中，其中，陕西、内蒙古、新疆产能开发凸显，2020年晋陕蒙3省(区)原煤产量合计27.9亿t，占全国的71.5%。

“十三五”以来，煤炭行业贯彻落实供给侧结构性改革的决策部署，扎实推进化解过剩产能工作，总量性去产能任务全面完成，系统性去产能、结构性优产能初显成效。大型煤炭基地以外资源枯竭、安全风险高、生产成本高、开采难度大以及扭亏无望的落后产能加快退出，其中，福建、江西、湖南、广西、重庆、四川关闭退出效果明显。截至2020年底，全国累计退出煤炭落后产能10.5亿t/a以上，煤矿数量减少至4 700处左右。

1.2 煤矿建设项目情况

“十三五”初期，国务院发布了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，提出“从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。”同时，为进一步规范煤矿建设生产秩序，国家能源局完善了煤矿产能登记公告制度，开展了建设煤矿产能公告管理，提出“新增产能的煤炭开发项目严格按照国家关于固定资产投资项目管理有关规定实行核准管理”，并于2017年首次发布了在建产能公告。

“十三五”期间，国家发展改革委、国家能源局核准批复的煤矿项目共有97个(不含调整变更前批复项目)，建设规模合计4.55亿t/a，总投资3 297.35亿元(不含矿业权费用)。其中，2017-2019年主要解决资源枯竭煤矿生产接续、人员转移安置问题，从而实施煤炭产能减量置换项目，2019年批复的煤矿项目达到47个，建设产能2.59亿t/a；2020年主要为推进新疆、陕北、黄陇大型煤炭基地建设，保障能源稳定供应，促进地方经济社会发展，批复项目23个(其中新疆20个)，建设产能4 860万t/a。

大型现代化煤矿的供应主体地位突出，已建设完成120万t/a及以上的大型煤矿1 200余处，产能占全国80%以上。其中，千万吨级煤矿52处，核定生产能力8.21亿t/a，约占全国生产煤矿总产能的1/5。

1.3 煤炭建设科技进展

“十三五”期间，煤炭建设领域持续推进科技创新工作，累计形成了172项工程建设国家标准和78部国家级工法，尤其是大型矿区规划设计理念、千万吨级矿井建设速度、复杂地质深井开拓技术、特殊凿井技术等在国内外均处于领先水平[2]。在国家“新基建”战略和八部委《关于加快煤矿智能化发展的指导意见》引导下，煤矿智能化建设已经从点上突破逐步迈向全面推进，截至2020年底，全国建成煤矿智能化采掘工作面494个、同比增加80%。

2 发展环境

我国经济正由高速增长向高质量发展转变的阶段，供给侧结构性改革效果初现，经济结构不断调整优化。煤炭建设行业发展的机遇与挑战并存，提升改造旧动能，培育发展新动能，是煤炭建设企业顺应新发展理念、推进转型升级的有利途径。

2.1 新业务、新市场

(1)产业升级衍生新的业务形态。国家将根据矿产资源分布，推进大型煤炭基地和大型现代化煤矿建设，提升优质产能比例，实现高效集约化生产。随着煤炭开发布局的转移，内蒙古、新疆地区开工建设产能较大，由于当地缺乏工业结构和劳务市场的支撑，煤矿项目专业化服务缺口较大，衍生出煤矿托管新业态，并且技术运维市场需求巨大[3]。

(2)新型城镇化拓展出新的建筑市场。我国城市化率将在2030年达到65%以上，随着以京津冀一体化、长三角一体化、环渤海经济圈和粤港澳大湾区为代表的区域建设的推进，城镇化率年均增长约1.1%。国家将统筹城市群建设和城镇基础设施提升工程，推行城市综合管廊和地下管网建设。

2.2 新挑战、新思路

新形势下，煤炭建设行业面临的新挑战依然存在。一方面，“十三五”时期以来，受国内经济增速放缓影响，煤炭产能过剩、下游需求不足和环境资源约束等问题突出，煤炭采选业固定资产投资逐步放缓。国家将加快推进“碳达峰、碳中和”工作，继续实施“控制东部、稳定中部、发展西部”的煤炭开发布局，削减煤炭现有产能，煤矿新建、改扩建项目持续减少。另一方面，煤矿智能化正是以煤矿“新基建”为基础，通过构建智能系统和信息基础设施，实现煤矿开拓、采掘(剥)、运输、安全监控等过程的智能化运行。5G、数据中心、人工智能、工业互联网等新技术在煤矿应用所必需进行的数字基础设施建设，将成为传统矿建技术创新发展的新挑战。

面对新挑战，惟有以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，积极推进能源革命，才能深化煤炭供给侧结构性改革，才能到“十四五”末基本建成产能优化、结构合理、区域协同、经营创新的现代煤炭开发建设体系。初步思路如下所述。

(1)产能优化。围绕建设优质产能和淘汰落后产能两大任务，减量置换、优化布局，致力于形成集约高效的煤炭开发布局。产业集中度进一步提高，大型煤炭基地产量占98%以上，大型现代化煤矿占绝对主体地位，优质产能比例不断提高。

(2)结构合理。围绕工程建设和生产服务两大主业，转变方式、调整结构，致力于提高内涵式增长的质量效益。在建煤矿质量合格通过率100%，优质工程比例达65%，推进优质产能煤矿技术改造和产业升级。

(3)区域协同。围绕国内和海外两个市场，优化布局，集约管理，致力于发挥区域功能的协同效应。推进“走出去”步伐，实现资源开发、工程承包和技术服务全方位发展，海外经营收入比例不断提高。

(4)经营创新。围绕商业模式和技术变革两种途径，整合资源，联盟合资，致力于强化集成模式的效益升级。形成以总包、施工一体化和融资建造为依托的经营格局；充分利用智慧城市、物联网设施，积极发展智能建筑和绿色建造。

3 发展途径

3.1 优化煤炭开发结构

(1)优化煤炭资源勘查布局。以生产煤矿的补充勘探、中西部地区的资源勘查、大型整装煤田的勘探为重点。完善煤炭行业管理运行机制，优化矿权设置布局，对勘查开发实行分类管理，加大基础性与储备性勘查工作力度，协调资源开发与自然保护区的关系，重视煤系伴生资源的勘查与评价，加强资源协同开发与综合利用。科学编制煤矿区总体规划，合理确定矿区范围、井田开发方式及其规模。

(2)优化煤炭开发区域布局。按照煤炭资源禀赋、市场区位、环境容量等因素，持续优化煤炭开发布局。东部地区(含东北)继续退出落后产能，提升运煤通道能力和建设煤炭储配基地，提高区域煤炭供应保障能力；中部地区按照产能置换模式，适度建设资源枯竭煤矿生产接续项目；西部地区重点围绕以电力外送为主的大型煤电基地和现代煤化工项目用煤需要，在充分利用现有煤矿生产能力的前提下，推进煤矿智能化改造和产业升级。

(3)优化煤炭建设结构布局。以大型煤炭基地为依托，稳步建设千万吨级现代化煤矿，积极培育一批集团型骨干企业。新建煤矿以大型智能化煤矿为主，优先建设露天煤矿、特大型矿井。支持煤矿根据资源条件、环境容量、安全基础等情况进行升级改造，以优化开拓部署、简化生产系统、减少工作面个数为主要内容，积极推进技术改造，配套完善生产辅助设施。严格新建煤矿准入，加大淘汰落后产能力度，支持资源枯竭煤矿依法有序退出。

3.2 拓展先进技术应用

(1)健全科技创新体系。推动煤矿建设技术创新体系建设，形成勘察、设计、施工、建造全产业链的创新体制，鼓励研发原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，形成专利专有技术；建立以国家强制性标准为核心、行业标准和社团标准为辅助的新型标准体系。通过基础理论分析、实验测试、设备研发、工艺技术和工业性试验，解决复杂地质条件下的深厚冲积层冻结、深井注浆改性、高效率反井钻机、井筒机械破岩钻井等关键施工技术[4]。

(2)推进先进技术变革。形成基于IT技术的智能建筑和倡导低碳技术的绿色建筑。构建基于互联网的协同工作平台，探索研究基于BIM技术的三维设计和3D打印技术，推进工程测量与定位信息技术在大型建筑工程以及隧道、深基坑施工中的应用，应用移动通讯和射频技术实现工程现场远程监控和可视化管理。在建筑的全寿命周期内实行绿色施工技术，围绕再生资源、新材料和新能源等实施绿色建造工艺。

(3)拓展工业建筑市场。发挥冻结、钻井、注浆等特殊凿井施工经验，通过装备提升、技术进步、标准化建设，逐步承揽非煤矿山建设项目，稳步开拓中东部矿区以及西部山区铁路、高速公路、隧道等领域的基建市场。紧跟新型城镇化建设步伐，向路桥工程、轨道交通、综合管廊和隧道工程等高附加值的施工领域延伸。探索城市地下空间利用，进行清洁能源供应、污水处理及再生利用设施的建设。

3.3 促进商业模式创新

(1)创新融资建造模式。推动市场在资源配置中的决定性作用，引导有条件的大型煤炭建设企业向设计与施工、开发与建造、资本运作与生产运营相结合的质量效益型方向转变，积极与燃煤发电、煤化工、煤炭物流等下游产业融合发展，采用多种战略融资、产融结合模式参与煤矿项目开发。引导中小型企业以“专、精、新、特”为目标，促进形成大中小型企业相互依存、协调发展的产业体系。

(2)拓展工程咨询服务。延伸煤炭建设产业链，优化建设企业生产方式和建设服务模式，积极拓展PMC(项目管理承包)、工程代建等项目管理业务，实现项目全过程一体化承包管理，带动勘察勘测、施工图设计、设备材料采购、造价咨询、建设监理等业务的扩展，满足投资主体多元化和建设项目组织实施方式多样化的需求，培育发展为项目业主提供技术性、管理性和专业化、市场化的全过程咨询服务体系。

(3)开拓生产服务市场。坚持专业化管理、市场化运作，逐步形成矿建承包、灾害防治、地质勘探等专业化服务。积极拓展矿山运营托管服务，在内蒙古、新疆等煤矿项目开展矿井建设、生产辅助、后勤服务承包和生产运营。承揽高瓦斯矿井的探水、构造、瓦斯等地质灾害防治服务，逐步延伸地测、采掘工艺和安全管理等工程咨询业务。拓展非煤固体矿产勘查产业，围绕蒙西稀土生产基地、攀西钒钛产业基地、东部沿海铁矿资源等勘探勘查业务，积极开展稀有金属等矿业权风险投资业务。

3.4 推动国际交流合作

(1)积极开发海外资源。依托我国煤炭建设先进的工程设计、凿井施工和装备技术优势，借力“一带一路”战略部署，重点开发澳大利亚、印度、印尼、南非、俄罗斯、蒙古国和拉美等主要产煤国资源，积极承揽境外地质勘探、煤矿建设、技术改造及运营管理，带动先进技术服务和装备出口。

(2)加强国际工程合作。加强与跨国公司、国内外优势企业组建海外经营联合体，依托有总包资质和国际经验的公司，以援外工程、政府间合作项目为切入点参与非煤矿山、交通设施和大型公共建筑项目。

4 政策建议

4.1 建议统筹煤炭资源开发建设布局

建议有关部门加强对煤炭资源开发形式、开发阶段的统筹规划和管理，持续推进政策性淘汰落后产能和市场化置换优质产能；在资源配置上优先保障煤电一体化和煤炭清洁利用项目建设，在水资源、土地、税收、电价、信贷等方面予以政策倾斜，补办核准手续的煤矿和确需新建的煤矿，实施减量置换时，对与电力、化工等相关联企业进行联营的，优先办理相关手续。

4.2 建议加强煤炭建设工程质量监督工作

健全煤炭行业建设工程质量监督管理体系，明确产煤省区质量监督中心站和各矿区质量监督站的职责范围；根据国家法律法规和工程建设强制性标准，完善煤炭行业建设工程质量监督管理规范，加强煤炭建设项目责任主体质量行为和工程实体质量的日常监督检查；规范开展工程质量认证工作，为煤矿安全设施验收和建设项目竣工验收提供质量合格的依据。

4.3 建议规范和完善煤炭建设市场监管体系

支持煤炭建设企业在煤炭行业投资建设的工程项目中推行全过程工程咨询服务，提升固定资产投资决策科学化水平。探索建立煤矿项目连带担保制度，完善煤炭行业工程款支付监督和协调机制，解决“要钱难”问题。建议有关部门将恶意拖欠工程款、不履行承诺的失信行为纳入工程建设项目审批管理系统，并与全国信用信息共享平台互联互通，构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。