郭孟卓

（水利部水资源管理司，100053，北京）

水资源管控分区是落实水资源刚性约束制度， 加强水资源需求管理，实现水资源合理开发和科学配置的重要管理单元， 也是水资源综合管理从平面管理向空间管控转变的重要体现。 科学划定管控分区， 与空间规划、主体功能区划做好衔接，指导水资源合理开发利用， 实现开发中保护、保护中开发具有十分重要的意义。

一、分区管理的发展历程

我国江河众多，不同流域和区域水资源禀赋条件差异很大，不同地区的区位优势及产业布局对水利基础设施保障程度有不同要求，南北方水资源自然状况不同，对区域产业结构和经济社会发展规模的水资源支撑能力提出了不同的约束条件，根据水利的自然条件和地理地貌特征，需要分区推进水利建设和加强水资源分区管理。

20 世纪 80 年代， 我国江河洪涝灾害频发，北方出现水资源短缺。 为有效缓解水旱灾害和供水紧张的矛盾，根据全国农业自然资源调查和农业区划研究的要求，国家组织开展了第一次水资源调查评价工作，将全国按流域水系划分为10 个水资源一级分区，77 个水资源二级分区， 并以此对我国的降水总量、地表水资源量进行评价。 依据水资源开发利用条件与水利建设的特点，原水利电力部组织开展了水利区划工作，结合水利的地形与地理位置特征，共划分了82 个水利分区，分类推进水利基础设施建设。2002 年，《中华人民共和国水法》修订颁布施行。 按照法律规定和要求，水利部会同国家发展改革委、原环境保护部编制完成了《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030 年）》，共划分4 493 个水功能区单元， 水功能区划获国务院正式批复。 随后，分别组织开展了地下水超采区、饮用水水源保护区等划定工作，不断推动水资源管理和保护的分区管理。

当前， 我国正在推进 “多规合一”， 不断加大空间规划和主体功能区规划的实施力度。 这些规划的实施，都要以资源环境承载能力评价为基础，而不同流域和区域的水资源差异性，决定了不同空间、不同主体功能区划的水资源开发利用、 合理调配、 节约保护的政策措施要有所区分，需要分区分类进行精细化管理。

二、分区管理面临的新形势新要求

1.主体功能区划对水资源管理提出新要求

2010 年 12 月， 国务院印发实施全国主体功能区规划的通知，明确了优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域等4 种开发方式，确立了城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等三大功能区布局。 规划提出：构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴， 以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的“两横三纵”城市化战略格局；构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、 华南和甘肃新疆等七区为主体，以基本农田为基础， 农业产业区、农产品主产区和其他农业地区为重要组成的农业战略格局；构建以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障为主，东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。 随后，国家发展改革委组织开展了资源环境承载能力评价工作，水利部组织有关单位完成了京津冀地区、长江流域水资源承载能力试评价工作， 并提出了评价成果，为我们实施分区管理奠定了技术基础和管理前提。

2.资源环境承载能力监测预警对水资源管理提出新措施

2017 年 7 月， 中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布了《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》，对水资源、土地、环境、生态以及海域管控措施提出了要求，明确了超载、临界超载、不超载三个等级，红色、橙色、黄色、蓝色和绿色等五个预警级别的管控措施。 水资源是管控重点领域之首，文件对水资源超载地区、临界超载地区、不超载地区等提出了不同的水资源政策措施，凸显了水资源对保障国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略的支撑地位，为我们研究确定水资源管控分区提供了强有力的政策依据。

3.空间管控对水资源管理提出新政策

2019 年 5 月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。 文件明确指出， 空间规划就是科学布局生产空间、生活空间和生态空间，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，实施国土空间监测预警和绩效考核机制。 文件同时提出，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复。 文件明确，要健全用途管制制度，实行“约束指标+分区准入”的管制方式，强调要健全资源环境承载能力监测预警长效机制，突出空间规划是落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略的系统性安排。 这些要求充分说明，实施水资源管控分区管理，制定相应的管理措施， 对于落实水资源刚性约束、指导管控分区范围内水资源合理开发和产业布局具有重要的作用。

三、分区划定及管理

1.分区划定的依据

分区划定要适应国土空间规划和主体功能区划的要求，以江河流域为单元，水资源分区为基础，水资源承载能力评价为支撑， 立足水资源自然禀赋条件和现状开发状况，兼顾各省（自治区、直辖市）县级行政区的完整性进行划定。分区划定要与实施水资源刚性约束相协调，与水资源承载能力评价范围相衔接， 提出满足国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，符合水资源特点的分区单元和约束指标条件的准入管制策略。

2.分区划定的原则

我国不同流域和区域水资源差异较大，江河流域上中下游的特点各异，水资源支撑服务的能力和功能有较大差别。 为此，管控分区要针对水的涵养性、 对经济发展的支撑性、生态要素的关键性、水资源储备的前瞻性、水资源调配的可行性等要素科学划定。 每个分区都要遵循“保护中开发、开发中保护”的理念，以分区类型特点为主，实施用途管控。

3.分区划定的类型

借鉴水利区划等有关工作的做法和经验， 考虑到与国土空间规划、主体功能区划的衔接，水资源管控分区可以分为水资源涵养保护区、水资源开发适宜区、 水资源限制开发区、水资源过度开发区、水资源战略储备区和江河尾闾水生态保护区。

①水资源涵养保护区。 要与生态保护红线相衔接， 将大江大河源头区、国家重要水源地、生态环境敏感脆弱区以及生态系统退化、水源涵养功能降低的区域划定为水资源涵养保护区。 水资源涵养保护区要以自然修复为主、减少人为干扰，制定严格的水源涵养保护措施，除人类生存必须保障的活动外，尽量减少对水资源的开发和扰动，通过实施国家公园管理体制， 建立流域生态补偿机制，构建多元化的生态保护与建设格局。

②水资源开发适宜区。 水资源较为丰富， 现状开发利用程度较低，符合国家主体功能区划中的重点开发区域、优化开发区域条件的区域划定为水资源开发适宜区。 水资源开发适宜区要根据水资源的特点，发挥区位产业优势，制定产业发展政策，引导经济布局向适宜区聚集。 开发适宜区虽然水资源条件较好，但仍要坚持节水优先、保护优先，严格控制水资源消耗总量和强度，强化水资源保护和入河排污监管。

③水资源限制开发区。 现状水资源开发利用程度适中或区域用水量接近用水总量控制指标，能够基本满足生活生产和基本生态用水， 但水资源利用空间有限的区域可划定为水资源限制开发区。 水资源限制开发区要暂停审批高耗水项目， 严格管理用水总量、严控增量，加大节水和非常规水源利用的力度，优化调整产业结构。

④水资源过度开发区。 水资源开发利用程度较高，区域水资源可利用量已超出水资源承载能力，河道内生态用水被挤占，地下水存在超采的区域可划定为水资源过度开发区。 水资源过度开发区要依据区域可用水量，把水资源作为最大刚性约束，采取暂停审批建设项目新增取水许可，制定并严格实施用水总量削减方案，对主要用水行业领域实施更严格的节水标准，退减不合理灌溉面积，落实水资源有偿使用差别化政策等措施，退减总量、优化存量、严控增量、深度节水，坚决抑制不合理用水需求。 对于该区域合理刚性需求和国家重大战略性布局实施的需要，要坚持先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水。 按照“空间均衡”的原则，在全面加强节水，强化水资源刚性约束的前提下，科学谋划调水工程的建设。

⑤水资源战略储备区。 水资源较为丰沛，现状水资源开发利用程度较低或目前不具备开发条件的地区，考虑到未来经济社会高质量发展的需求，应急保障需求和国家战略调水需求等， 可划定为水资源战略储备区。水资源战略储备区要结合国家水网的规划布局、重点区域水资源优化配置需求，为跨流域跨区域调水工程实施及预防区域重大供水安全风险预留储备水量。

⑥江河尾闾水生态保护区。 江河尾闾是河流的行洪通道，是生物多样性的聚集地，也是河流生命健康的重要检验区。 江河尾闾要按照生态系统功能的需要划出一定的范围作为水生态保护区。 江河尾闾水生态保护区要严格限制人类活动， 强化保护区范围内水资源保护利用制度的落实，要突出江河尾闾基本生态流量（水量）的保障， 采取水资源综合调度、 加大节水、限制取用水等措施，保障江河尾闾的流量、水量、流速、水位，加强对江河尾闾的岸线管理， 杜绝人类活动、项目开发对水生态保护区的侵占。

四、分区管理的重点任务

空间规划是国家实行 “多规合一”的新要求新措施，水资源管控分区是实施水生态空间管控的管理单元。 加强水资源管控分区的分类管理就是要加快建立手段完备、 数据共享、实时高效、管控有力、多方协同的水资源承载能力监测预警长效机制，严格控制流域和区域水资源开发强度，统筹水资源、水环境和水生态保护，切实将开发活动限制在水资源承载能力之内， 实现水资源可持续利用，建设人水和谐的幸福河湖，构建新时代保障国家水安全的新格局。

1.加快水资源管控分区划定

根据我国水资源自然条件和功能属性，结合全国第三次水资源调查评价、水资源承载能力评价和用水总量控制指标，以全国取用水管理专项整治行动整改台账为基础，加快水资源管控分区的划定工作。 分区划定要充分考虑国家主体功能区划、 生态保护红线的要求， 立足水资源开发利用现状，科学分析江河开发利用上限、水资源调配的潜力和功能需求， 分区提出管理方案， 逐步推进分区分类的差别化管理。

2.建立分区名录的动态调整机制

做好水资源承载能力滚动评价和实时评价，定期组织开展全国水资源承载能力评价工作。 对水资源限制开发区要建立年度评价制度，对水资源过度开发区要实行实时评价，动态了解水资源承载能力变化情况。 要根据水资源综合治理和评价结论，适时调整分区名录清单，建立分区名录动态调整和统一发布的机制，强化水资源需求管理，接受社会和公众监督。

3.加强水资源承载能力监测预警

要抓紧完善水资源监测计量网络体系，依托国家水资源管理信息系统、国家地下水监测工程、跨省江河水资源水文监测站网，加强对管控分区的动态监测。 要搭建水资源承载能力监测预警智能分析和动态可视化平台，增强监测预警的有效性和精准性， 实现水资源承载能力的综合监管、动态评估与决策支持。

4.强化对分区的分类管控

切实发挥管控分区约束作用，按照水资源管控分区的不同类型，依据流域和区域水资源承载能力监测预警评价结论，严格落实差别化的水资源管控措施。 对水资源过度开发区、限制开发区，要实施取水许可限批政策， 通过制定区域用水总量削减方案，退减总量、优化存量、严管增量，切实发挥水资源刚性约束作用。

5.推进区域水资源论证评估

按照国务院关于工程建设项目审批制度改革的决策部署，结合管控分区的特点， 优先在自由贸易试验区、各类开发区、工业园区、新区和其他有条件的区域，推行区域水资源论证评估。 区域水资源论证评估要以水资源刚性约束指标为基础，以水资源管控分区为依据，重点评估区域用水需求与指标的匹配性，水资源配置方案的合理性，产业布局的用途管制，产业节水的强制性，水资源循环利用的可行性。 对已经实施水资源论证区域评估范围内的建设项目，凡符合简政放权、简化审批的建设项目，积极推行取水许可告知承诺制，加强事中事后监管，提升便民服务水平。