张 珂

（河海大学长江保护与绿色发展研究院、水文水资源学院，210098，南京）

一、引 言

特殊地理位置和气候条件决定了我国是一个频繁遭受洪涝灾害影响的国家。 城市作为人口、财富与社会资源的聚集地，在国家的政治、经济、 文化等方面都占有十分重要的地位。 水源就是生命之源，大部分城市自古以来都是依水而建， 面临着天然的洪涝灾害威胁。 加之，城市的建设与扩展挤占了大量的天然雨水洪水调蓄空间， 大量的人工建筑物和硬化路面也极大地削弱了地表透水能力，改变了天然的产汇流规律，使得城市容易形成洪涝及次生灾害。 我国各级政府围绕城市防洪做了大量工作，兴修了大量堤防工程、水库防洪工程、 城市排水管网系统等， 近些年开展的海绵城市建设也取得了显著成效。 在全球气候变化背景下， 近年极端暴雨事件呈现加剧趋势，城市面临的大暴雨和特大暴雨事件及其引起的洪涝灾害不断出现， 最具代表性的事件包括2012 年北京“7·21”特大暴雨、2018 年厦门“5·7”特大暴雨、2020 年广州“5·22”特大暴雨以及 2021 年 7 月 20 日郑州特大暴雨等。这些极端暴雨事件均造成了较大的人员财产损失，尤其是2021 年 7 月 20 日郑州特大暴雨及洪涝灾害，暴露了我国在城市极端暴雨及洪涝灾害防控上还存在一些明显的薄弱环节。 为此，针对目前我国城市极端暴雨及洪涝灾害防控薄弱环节进行了初步分析， 提出了一些对策和建议。

二、城市极端暴雨及洪涝灾害防控薄弱环节分析

由极端暴雨引起的城市洪涝灾害往往具有突发性强、 隐患点多、影响大、洪涝交织、次生灾害类型多、损失大等特点，使得城市洪涝灾害的防控极具挑战性。 而城市洪涝灾害的防控是一项极其复杂的系统工程，需要多个部门的协同合作。 一般来说，城市洪涝及其次生灾害防控涉及多个部门、多个环节，包括气象预报、城市洪涝预报、 水利工程防洪防涝调度、灾害预警信息发布、应急响应、应急处置等。 城市洪涝灾害的防控不仅需要政府各个部门相互协调，而且还需要广大市民积极响应、 听从指挥，才能取得更好的成效。

通过对 2021 年7 月 20 日郑州特大暴雨及洪涝灾害等事件的分析，可以发现我国城市极端暴雨及洪涝灾害防控还存在一些薄弱环节。

1.极端暴雨事件预报预警能力还有不足

据报道， 气象部门在 7 月20 日郑州特大暴雨发生前成功预测了暴雨的发生，但是对暴雨的量级、雨强、总降雨量和空间分布的预报还存在一定误差。 此外，气象部门发布的预报预警更多是大范围的定性预测，预报缺少精细化数据，不利于相关部门做好洪水和次生灾害的精准预测及采取相应的防御措施，这种误差和精细化不足问题在一定程度上影响了灾害的预警效果。

2.城市排水设施标准偏低、能力不足

我国最新修订的国家标准《室外排水设施规范》 自 2014 年 2 月 10 日起施行，首次明确了城镇内涝防治设计标准。 根据新标准，像北京、上海、广州这样的超大城市以及武汉、南京、郑州这样的特大城市其内涝防治设计标准应该达到抵御50 年一遇~100 年一遇的暴雨。但是，我国城市实际内涝防治标准普遍偏低，如广州内涝防治标准为20 年一遇～50 年一遇；根据2017 年发布的 《郑州市海绵城市专项规划（2017—2030 年）》，其规定城区与航空城的内涝防治设计重现期为50 年一遇， 其他规划区的内涝防治标准仅为20 年一遇， 由此可见，2017 年郑州规划的标准也达不到50 年一遇～100 年一遇的标准。而2021年7 月20 日郑州的特大暴雨最大小时雨量达 201.9 mm，17 日 20 时到 20日20 时 3 天降雨量达 617.1 mm，超过了设计标准， 因而郑州现有的洪涝防御系统必然无法抵挡此次特大暴雨。

3.城市地下交通避险基础设施有明显短板

2021 年7 月20 日郑州特大暴雨引起的洪涝灾害造成最大影响的是两处交通设施中的伤亡事件：郑州地铁5 号线事件和京广北路隧道事件，均造成重大人员损失。根据新闻报道，这两处地下交通设施主要问题在于地面挡水设施标准偏低和地下逃生设施不健全。据报道，京广北路隧道中间段并未设置水位标尺和警戒标志，也没有通往地面的楼梯设施， 尤其处在隧道中间段的民众在两头被洪水堵住后，很难就近找到救生通道。

4.应急响应不及时以及大量市民对风险预警缺乏认识

据报道， 郑州市气象台最早于2021 年 7 月 19 日 21 时 59 分发布了暴雨红色预警，在地铁5 号线事件发生前共发布了5 次红色预警。 令人遗憾的是暴雨红色预警未引起更多、更大的重视。 7 月20 日，很多公共营业场所、地铁等公共交通、企事业单位、大中小学及幼儿园等仍然照常营业、上班和上课。 当暴雨到达顶峰时，仍然有很多人出行，包括自驾和乘坐公交、地铁等公共交通工具，使得自己暴露于危险之中。 类似郑州地铁5 号线和京广北路隧道这样对特大暴雨和洪水十分脆弱的公共场所和交通通道应该在收到红色预警后提前关闭，避免人员伤亡。此外，广大民众对暴雨预警缺乏常识， 一方面不主动关心天气和灾害预警， 另一方面很多人不理解气象和灾害预警的含义， 不清楚灾害如何分等级及其危险程度， 以致在有暴雨预警发布的情况下，错失了疏散避险的有利时机，教训值得深思。

5.灾害出现时避险自救能力不足

据郑州京广北路隧道暴雨淹没事件幸存者接受采访时回忆，其于16时左右开车到隧道内，发现堵塞并目测前方有数百辆车挤在一起，其间绝大部分人都是坐在车内盲目等待，到17 时40 分左右， 幸存者发现积水上涨得很快，遂决定马上撤离。 在距离隧道出口比较近的人还来得及撤离，但是处于隧道中间的人面临极大风险。 由此可见，整个事件发生过程超过了1 个小时，理论上足够组织所有人或者自行逃离隧道。 可见，很多人的避险自救意识和能力还有不足。

三、增强城市极端暴雨及洪涝灾害防控措施建议

针对上述出现的问题，建议充分汲取经验教训，做好以下应对类似事件的有力措施。

1.打造跨部门联合预报预警团队，提升极端天气与灾害预警能力

长期以来，我国专业部门设置比较细，比如气象部门主要负责天气预报，预测空中暴雨过程和其他气象灾害形成过程，水利部门负责地面的洪涝灾害预警预报和防汛工作，市政部门管城市管网系统和排水排涝；各部门独立运行、缺乏沟通，容易形成部门之间的沟通隔阂和数据信息壁垒。类似郑州特大暴雨及洪涝灾害事件，已经超出了单个部门的应对能力和职责范围，为了应对这样的城市极端灾害，需要多部门密切合作，打造跨部门联合预报预警团队，从多个专业配合的角度，更精准地预报极端天气事件及其引发的灾害链，最大限度地降低各种相关联灾害带来的影响和损失，保障人民生命财产安全。

2.强化风险预警权威与应急响应能力，提升民众对风险认知能力

一是地方各部门要加强同气象、水利等灾害预报预警权威专业部门的合作，加强各部门会商研判，要落实预警发布后的防灾避灾和应急响应工作，在红色预警情况下，风险区要做到停工、停产、停学；二是政府要强化风险预警发布渠道，充分利用现代通信技术，通过电视、广播、短信、微信、电话、微博等各种途径及时发布预警信息，做到风险区每个人都能及时收到预警； 三是要加强群众教育，让所有人都了解并掌握灾害预警的知识， 分清灾害预警等级的含义、潜在风险和规避措施，在有条件的情况下，组织群众进行逃生演练，向民众讲授如何识别逃生标志与指示牌，使其了解地铁、隧道等潜在风险区的逃生设施。

3.夯实城市排水与避难基础设施，排查高风险隐患区域并做好预案

一是全面提升城市的排水设施能力， 尤其需要在薄弱区域升级排水设施和提高排水能力，补齐短板；二是要在地下隧道、地下通道、地铁、地下停车场等脆弱区域建好避难脱险基础设施，设置醒目且易懂的逃生和避难指示标志； 三是要全面排查高风险隐患区域， 提前做好防范措施和应急管理，尤其做好面对不同等级暴雨和洪水灾害下的应急管理与处置预案、群众疏散路线与策略，提升风险管控软实力。

4.提升城市地下交通防洪排涝标准，优先考虑低影响高安全的城市建设方案

城市地下交通对于提升运输效率和缓解城市交通拥挤问题功不可没。 但面对强降雨等极端事件时又显得十分脆弱，这充分说明很多城市地下交通防洪排涝能力不够、 排险避难设施不齐全，需要进一步提升。 另外，城市的发展在很大程度上也破坏了流域原来对洪水的调蓄能力， 在城市规划和改造建设中， 仍然需要继续贯彻低影响开发模式， 保留和恢复流域对洪水的调蓄能力。另外，有必要审视地下交通的脆弱性， 认识到高架和空中立体交通在抵御暴雨洪涝灾害方面的优势，综合利弊，发展低影响、高安全的城市建设方案。在硬件建设的同时，还要匹配良好的软件， 实现重大自然灾害下的应急管理和风险管控。

5.发展创新城市雨洪管理理念，整合城市系统资源提升灾害防控智慧水平

近几十年来，我国城镇化进程发展极为迅速，形成了大量的高密度城市， 原有的城市设计理念已然落后。长期以来，形成了洪涝分治、排水系统缺乏一体化规划与管理、洪涝防御能力提升用地受限等问题。 近年，海绵城市理念得到了广泛认可并已经在全国推广，其核心为通过构建低影响开发雨水系统， 形成雨水自然积存、自然渗透、自然净化，像海绵一样具有良好“弹性”的海绵城市。 但是，任何一项工程都有它的能力上限，尤其是此次郑州的特大暴雨为极端暴雨事件，已经超过了郑州现有海绵城市的吸纳能力。 同时，城市防洪排涝是一个系统工程，不能单一依靠某一项工程。 随着城市雨洪管理理念的发展，近年“海绵城市”呈现了向“韧性城市”的转变，进一步强调应对城市灾害从“对抗”到“适应”的理念转化。城市作为一个复杂系统，面对洪涝灾害，需要统筹低影响开发雨水系统、城市排水系统和城市防洪系统以及与之配套的软件系统，来综合提升城市系统性的抵御力、恢复力和适应力。

此外， 城市作为一个复杂的系统，涉及多个部门。 每个部门根据自身管理需要，都建立了相应的感知监测与预报预警系统。 比如气象部门有雷达与卫星监测系统和气象模式预报系统，水利部门有河网流量、水位监测系统和洪水预报系统， 交管部门有“天眼”系统等。 交管部门的“天眼”系统主要用来监测交通违法和处理交通事故， 但在理论和技术上，“天眼”系统完全能为抵御洪涝灾害做出贡献。 比如，如果郑州京广北路隧道内设置有交通摄像头和播音喇叭，在摄像头视频观测到洪水淹没情况下，完全可以对隧道内的司机发起警告并指引逃生路线。因此，需要整合城市系统资源，在极端灾害来临时，充分发挥城市系统资源作用和技术优势，共同提升灾害防控的智慧水平。