唐小娟 ，崔 静，王军德

（1.甘肃省水利科学研究院, 730000，兰州;2.中国灌溉排水发展中心，100054，北京）

为全面践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，依据疏勒河流域水资源特点和市场经济发展需求， 优化水资源配置，提高水资源利用效率和效益，保护用水者合法权益，需要建立健全疏勒河流域水权交易制度体系，为实现流域水资源可持续利用和经济社会可持续发展提供服务。 甘肃省立足基本省情和水情， 实行最严格水资源管理制度，在“三条红线”框架指导下加强“二维水权”管理，逐渐形成水权确权登记明晰、水权交易顺畅、水权水市场监管有效的可持续性水权交易机制，从而确保市场在水资源配置中的决定性作用。 同时，明确政府行政职能，积极发挥作用，为全方位提高水资源的综合利用效率、效益以及可持续利用提供有效技术保障。

一、流域概况

疏勒河水系是河西走廊三大内陆河水系最西边的一支， 上游昌马盆地河段称昌马河，中下游又称卜吉尔川、布隆吉尔河。 全流域面积14.888 万km2，占全省总面积的32.81%，年均降水量仅为96.2 mm，平均径流量16.18亿 m3，地下水量 0.95 亿 m3，水资源总量为 17.13 亿 m3。自流域 2014 年被确定为全国水权试点以来， 主要探索性地开展了流域内不同行业间以及不同用水户之间的水权交易。同时《甘肃省疏勒河流域水权试点方案》 相继得到水利部及甘肃省政府的联合批复。 疏勒河流域水权试点区只包括疏勒河干流区，涉及玉门市和瓜州县，主要围绕水资源分配、确权登记、水权交易及监管等方面开展工作， 尤其是在农业用水权分配方面开展了大量工作。

二、疏勒河水权交易原则

1.水权分配与水权交易

按照《甘肃省疏勒河流域水权试点方案》， 规范生活和工业取水权取得，明确农业用水水资源使用权确权主体、确权对象、程序和水量份额。 以《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》确定的双塔灌区、昌马灌区面积以及 《疏勒河项目中期计划调整》 确定的花海灌区面积为基准，核定水权面积，以省水利厅核准的取水许可总量为基数，按照“丰增枯减”的办法分配水权。 其中分配的生态水权和生活用水权不得参与交易。

2.坚持基本用水优先、公平与效率兼顾

在水资源使用权确权中，应优先保障人民群众生活和生态环境的生存用水需求， 再统筹水资源配置顺序、水资源产出效率以及合理保障农业用水不被挤占等因素，对工业取水权和农业用水权进行合理分配。

3.有偿和有限转让

疏勒河流域水资源总量是一定的，必须在充分满足本流域用水需求的前提下，对通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等所节约的富余水量在灌区内自由交易，不能为追求经济效益将全部或大部分水权转让。同时， 水权流转应有一定的期限，永久性水权交易将被法律所禁止。

4.坚持民主协商与集中决策相结合

疏勒河流域水权转让关乎民生，玉门市和瓜州县政府在处理水权交易过程中要广泛听取并采纳公众的合理性建议， 以听证会形式征求公众意见，保障利益方的知情权和参与权,特别是农民用水者协会的参与。 初始水权应坚持自上而下的方法进行分配。

5.水权交易实行有偿转让与超定额累进加价

在疏勒河流域水权交易过程中，灌溉定额实行动态管理。 没有实施节水项目的暂以过渡定额为基础定额，已经实施节水项目的，以项目批复时确定的节水定额为基础定额，逐步实现《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》预定灌溉定额。 对于低于规划定额的用水量按省发改委批准的水价计收水费，超定额50%以内的部分， 暂按执行水价的1.2 倍计收水费，超出定额50%以上的部分，暂按执行水价的1.51 倍计收水费。新增申报节水项目时， 应出具受益区乡镇、农民用水合作组织同意执行定额管理和超定额累进加价的承诺书。

三、水权交易框架体系

疏勒河流域水权交易应该在甘肃省政府的宏观调控与指导下，流域水权主体利用市场机制将依法取得的水资源使用权中的剩余节水量，通过水权交易中涉及的相关法律法规进行使用权合法转让的行为。 该流域的水权交易应该执行第三方代理制度，水权交易的转让方和受让方应分别委托第三方开展交易活动。 只有水权流出方具备流转权益资格时，方可进行流转程序。 只有条件审查合格，水权交易买卖双方才可填写水权流转申请书，或在中国水权交易所网站提出交易申请。 水权交易中心应该对买卖双方提交的申请进行合规性审查， 符合条件的申请方可进行受理。同时，开展组织撮合工作，撮合主要采用集市交易方式进行，所有水权出售及购买信息统一放在集市中进行信息匹配，匹配成功后，水权出售及购买方则通过中国水权交易所进行权益交易和价款结算；疏勒河流域买卖双方凭借中国水权交易中心出具的交易凭证执行水权交易变更登记手续； 如果在水权的交易过程中，出现特殊情况则交易终止，比如由相关权威机构发出终止交易的书面通知等情况；在交易过程中出现各种纠纷事件的，当事人可以依次通过申请调解、仲裁和诉讼的手段来逐级解决。

四、疏勒河水权交易机制研究

1.市场准入机制

（1）交易对象

疏勒河流域水权交易行政主体主要涉及甘肃省疏勒河流域水资源管理局和玉门市、 瓜州县水务局，前者主要是对流域内地表水进行管理，包括昌马灌区、双塔灌区和花海灌区3 个管理处以及1 个电站管理处，分别承担昌马灌区、双塔灌区、花海灌区农业用水管理和昌马总干渠梯级电站用水管理任务。 玉门市水务局管理白石灌区、小昌马灌区和相应区域地下水，瓜州县水务局管理榆林河灌区、桥子灌区和相应区域地下水。

（2）市场准入机制

疏勒河水权交易市场准入是指水资源主体以市场机制与国家经济的健康运行为背景，基于疏勒河流域水情和国内以及甘肃省内相关水资源法律法规规定，科学提出流域水权进入不同行业及不同用户的相关程序、准入条件与明确要求，是对交易平台的一种约束和限制机制，是体现交易过程规范性与科学有效性的“头道门槛”，足见其重要性。 实行疏勒河水权交易市场准入制度是一种政府行为，是一项行政许可制度。 疏勒河流域水权交易市场准入机制主要包括水权交易主体资格审查、水权持有人待遇、相关信息披露、出资比例、利益保护等环节。 通过准入前的严格审查， 可规范和优化水权流转程序，有效改善水权交易市场操作环境。

2.信息披露机制

信息披露也称信息公开，该流域水权交易信息披露机制包括四方面的内容，即水权交易信息披露的基础制度、主体、立法、内容等。

（1）信息披露基础制度

疏勒河流域水权转让主体应该对拟流转的多余水权建立公告制度，该制度主要涉及公告时间与方式、交易水量与水质、流转水权期限与转让条件等，水权转让还应实行公示登记制度。在开展水权交易时，疏勒河流域水权交易委托中国水权交易所交易平台实现买卖双方供需信息共享， 让社会公众及时收到并接收信息。

（2）信息披露主体

流域水权转让的前提条件就是转让主体必须具有水资源的使用权，该使用权的获取方式有两种，一种是国家直接将水资源使用权出让，该种方式可以通过行政方式获得，可在水资源一级市场开展；另一种是通过水权在不同使用主体之间的流转而获得，可在水资源二级市场开展。由此可见， 疏勒河流域水权交易的主体属于第二种方式， 即在二级市场中通过不同交易主体之间的多次流转， 从而获得水资源使用权的单位或单个用户。

（3）信息披露立法

①疏勒河流域水权交易要以相应制度建设为保障，例如可根据流域实际情况，结合甘肃省已有或正在执行的相关文件以及相关政策法规，出台和制定省级的水权交易市场建设指南、甘肃省取水许可动态管理实施意见、疏勒河农业用水确权登记制度和水权交易管理办法、疏勒河流域水资源管理条例、水权交易价格形成机制等，真正体现政府宏观调控与市场主要决策的双重水权交易机制。

②疏勒河流域水权交易可通过水权水市场的有效监管体系来规范约束，明晰不同行政级别的水权交易监管权限， 主要是对水资源用途、取水许可、水资源使用权确权、水权交易、水市场运作、水量调度等方面的监管，防止水权交易对第三方和生态环境造成影响；加强水资源管理队伍建设和人员培训，加快水资源管理信息化和监测计量设施建设；完善水权市场监管法律法规等。

（4）信息披露内容

为了确保疏勒河流域初始水权公开、公平与公正，应对其登记结果进行公示。 对在指定公示期内未提出异议的，水权初始申请人就可获得由水权管理机构授予的初始水权。 流域水权交易方的披露信息包括供给方应该提供买方即水权拥有者的单位或个人名称、所在灌区、有意转让水量等；信息披露的需求方即卖方信息包括角色、灌区、水管站、乡镇、协会等详细信息。 信息披露的审计方负责对其提供的信息进行审查，保证其真实完整。 信息披露的监管方应确保信息披露的公开性和透明性。 水权交易市场信息披露可借助当今各种信息平台，比如因特互联网、市场挂牌、广播电视以及各种报纸、期刊、杂志和水集市等形式来发布，以增加信息的广谱性和公众性。

3.撮合与定价机制

（1）撮合机制

疏勒河流域水权交易采取定期集市型交易，通过多个用水户出价排序方式确定水权交易水价，从而开展交易的撮合。 具体方式包括：对集市中所有卖家和买家的出价进行排序；估算集市中买卖双方的供需水量；只有当卖价低于买价，且集市中供需水量丰足时，交易才能达成；集市交易要求达成最大交易量，即卖出或买入尽可能多的水量；所对应的买卖双方的平均出价即为集市的建议水价。

（2）定价机制

受疏勒河流域社会经济发展水平的制约，当前的水价根本不能体现真实水的价值，因此在确定水权转让费时，应综合考虑多方面的影响因素，比如各种水利工程的新建、改建、扩建费用以及正常运行管理维护费、 转让年限、生态与供水保障补偿等。但通常来说，交易价格是由交易成本决定的，交易成本的高低在某种程度上直接决定了水权市场竞争交易价格的水平，但不得触碰等量水源和相关工程设施等效替代这个最低限额的红线。 为积极发挥水价在节水中的经济调节作用，建议酒泉市抓紧研究出台《敦煌区域水价改革方案》，全面征收地表和地下水资源费；根据当地水资源状况，制定合理的水利工程供水价格， 城市供水价格要参考干旱区旅游城市， 在现有水平基础上要有显著提高； 加强对污水处理费和排污费征收， 定额内用水和超定额用水实行不同水价， 着手研究实行分类水价和累进加价制度，促进节水； 尤其要注意研究通过价格杠杆作用，有效控制地下水开采量。

4.行政审批机制

取水许可是一种典型的行政审批， 该制度当前仍采用无偿划拨方式进行，尚未引入市场机制，水资源微观配置环节仍决定于行政手段， 市场在水权交易环节中根本起不到关键调节作用。 行政审批制度主要涉及行政审批设定的权限和范围、 实施的机关和程序、监督以及审批责任等方面。该制度旨在为经济健康发展指引方向，同时为科学优化水资源配置指供保障。在进行疏勒河水权交易中， 水权出售方申请出售水权时， 应与中国水权交易中心签订《水权转让（流出）合同》。该合同涉及的内容主要包括水权交易标的，委托事项、权限与期限，买卖双方的权利和义务， 交易支付的金额和形式， 合同违约与纠纷解决方法以及其他相关事宜。 出售水权的一方必须保证所出售文件的合法合规性。 通过审查合格，交易中心才能向出售水权的一方开出《水权挂牌转让（流出）申请通知书》，同时，才能将这一信息向大众进行披露。一旦发现由于水权流出方所提供的相关资料出现导致对方经济利益损失的情况时，水权出售方必须按照相关法律、 法规与合同事前约定承担赔偿责任。 对本流域的水权交易应当采取协议流转、 竞价流转以及国家法律、法规规定的其他方式进行。

5.水量调度机制

疏勒河流域水量调度是在遵循水资源优化配置和高效利用前提下，借助水市场这个虚拟平台，通过市场准入、信息披露、撮合与定价、行政审批等环节的市场监管，将通过节水改造或采用新工艺等节水措施后节余的水量，在政府宏观指导下，流入市场进行水权有偿转让调度，从而让水资源的使用权流向用水效率和效益更高的行业或用水户的过程。 根据疏勒河流域的实际情况，鼓励买卖双方因地制宜开展水权交易，以方便流域内不同灌区、行业以及用水户之间的水量就近调度，从而实现水量沿途损失最小化。 同时也要尊重农民意愿，切实保障农业和农民用水权益，防止因水量调度影响生态环境。

疏勒河流域水权调度应以实施方案中确定的用水总量为 “控制红线”， 需上下联动调度、 多方协调管理、全过程监控、公众与用水者协会积极参与等全链条管制方式来实现。一般应按照交易双方取水口属地划分。 以 2 000 万 m3水权交易量为分界点， 小于者由疏勒河流域管理局负责，酒泉市水务局参与审批；大于者则须由酒泉市水务局和疏勒河管理局联合初审，将符合条件的报由甘肃省水利厅最终审批。 对于区间的水权交易须经由不同级别的管理机构审核同意， 例如灌区间须由疏勒河管理局审核； 对于同一灌区内须由灌区管理处审核；同一渠系则由渠系水管所报灌区管理处备案即可；农民用水者协会内农户间则须由水管所审核同意后再在农民用水者协会监管下进行。

五、结 语

甘肃省疏勒河流域水权交易试点工作已取得初步进展， 其水权交易平台已委托中国水权交易所开展相应工作。 玉门市、瓜州县可在“三条红线” 规定用水总量控制指标范围内以结余水量为标的开展水权交易， 但如果要大面积复制推广其成功的水权交易经验， 需要以完善的制度建设为之保驾护航， 将行政手段与市场化紧密结合， 后者起决定性作用。