中国安全生产科学研究院 杨文涛｜文、图

2019 年3 月21 日江苏响水天嘉宜化工有限公司发生特别重大爆炸事故，2019 年4 月25 日河北衡水翡翠华庭发生施工升降机轿厢坠落重大事故，2019 年5 月16 日上海长宁发生建筑坍塌事故，2019 年7 月19 日河南三门峡义马气化厂发生重大爆炸事故，2019年9 月28 日长深高速江苏无锡段发生特别重大道路交通事故，2019 年12 月2 日辽宁沈阳发生高层建筑火灾事故，2019 年12 月3 日浙江海宁龙洲印染有限责任公司发生重大污水罐体坍塌事故，2019 年12 月4 日湖南浏阳碧溪烟花制造有限公司发生重大爆炸事故，这些事故都发生在城市区域。在一年中连续发生多起不同类型的重大及以上事故，反映出我国城镇化进程的快速发展过程中，城市体量不断增大，城市已经成为一个庞大且复杂的运行系统，城市安全风险不断集聚，城市安全问题日益凸显。为此，有必要进一步探讨城市的应急能力建设问题，从事前、事中、事后系统思考城市可采取的应急处突措施，提高城市应急管理现代化水平。

源头管控

建立城市较大及以上安全风险清单

城市应根据《国务院安委会办公室关于印发标本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》（安委办〔2016〕3 号）、《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办〔2016〕11 号）要求，全面开展城市安全风险评估和安全风险（源）普查辨识建档工作，掌握城市安全风险的状态，建立城市安全风险清单，明确城市重大和较大安全风险清单，并实现安全风险清单的实时更新。城市各级人民政府及行业主管部门对重大和较大安全风险采取针对性的管控措施进行重点管控。

建立健全应急管理法规制度

除了采取风险管控措施外，城市各级人民政府及行业主管部门还应针对这些重大和较大安全风险，按照可能发生的事故类型，制定应急管理法规制度。在应急法规制度中明确城市各级政府、各行业主管部门的应急管理职责，明确应急预案编制及备案要求，明确应急培训演练相关要求，明确应急规划或安全规划编制要求，明确应急物资储备调用要求，明确不同层级、不同行业类型应急队伍建设要求，明确应急值班制度要求，明确事故报告及应急救援组织实施、协同响应等相关要求，同时针对不作为或事故应急过程中出现的重大过失明确责任追究要求。以便在发生事故时，各级政府及行业主管部能及时采取处置措施开展应急响应。

编制应急规划或安全规划

城市应制定应急管理规划，或在安全生产规划中明确应急管理相关内容。规划中应重点说明规划领域、规划依据、规划目的、规划意义；总结前期发展成绩和存在问题，分析发展面临的机遇和挑战；明确指导思想、基本原则和发展目标；明确发展重点和主要任务，阐述相关领域发展的工作重点和实现路径，主要包括重大工程项目、重大政策和重大改革举措；明确规划实施保障，研究提出财政、金融、土地、人才等各类配套措施和要素保障举措，健全组织领导、责任分工、载体支撑、考核评估等实施机制。

应急准备

明确应急领导机构及职责

城市应在专门的应急管理法规制度或总体应急预案中明确各级人民政府、行业主管部门、乡镇人民政府以及街道办事处的应急管理职责。一般情况下，市、区县级地方人民政府统一领导本行政区域内的应急工作。应急工作涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。各级人民政府应急管理部门和其他负有安全监督管理职责的部门在各自职责范围内，做好有关行业、领域的应急工作。乡镇人民政府、街道办事处以及地方人民政府派出机关应当协助上级人民政府有关部门履行应急工作职责。

完善应急预案体系

城市应急预案体系包括总体应急预案、专项应急预案和现场处置方案，涉及市、区县、乡镇街道、村及社区、各级企事业单位。

市、区县级人民政府组织编制并发布针对突发事故灾害的总体应急预案和专项应急预案，并根据实际需要编制现场处置方案；乡镇人民政府、街道办事处以及地方人民政府派出机关作为基层行政管理单位，可编制涵盖不同事故灾害类型的综合应急预案和现场处置方案；村委会及社区委员会应在明确村委会及社区委员会应急管理职责基础上，编制面临的事故风险现场处置方案。现场处置方案应突出可操作性。

企业应根据自身事故风险特点、企业规模和管理需要编制综合应急预案、专项应急预案、现场处置方案、现场应急处置卡。企业编制的应急预案、现场处置方案不应牵强附会，不需与其他企业一致，而应突出满足实际的事故风险和应急管理、应急处置需要，突出实施的可操作性。小微企业只需编制针对事故风险的现场处置方案或现场应急处置卡即可。

配置应急物资及装备

在发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件以及社会安全事件等突发事件的应急过程中，必需用到相应的应急物资和装备。应急物资和装备一般分为基本生活保障物资、应急装备及配套物资、工程材料与机械加工设备。应急物资及装备的日常储备数量应符合相关储备标准或规范要求。标准规范没有要求的，应根据当地事故应急响应范围，估算应急响应所需物资及装备的储备数量，也可适当增加储备数量。

应急物资储备工作，坚持统一领导、分类管理、分级负责、采储结合、节约高效的原则。市、区县人民政府统一领导应急物资及装备的采购、储备、调用、补给工作。各级发展改革部门负责制定应急物资储备和调拨管理办法，牵头做好应急物资及装备的储备工作，建立健全应急物资信息系统，根据需要向相应的人民政府提出应急物资采购需求。应急管理、商务、住建、医疗卫生、水务水利、城管、市场监管、生态环境等部门做好专业应急物资及装备的储备工作。乡镇人民政府、街道办事处以及地方人民政府派出机关分析辖区重点风险源，预判突发事件预防与处置工作应承担的应急救援任务，根据实际需要，适当储备部分通用性救灾物资。应急物资及装备储备宜采取实物储备与协议储备相结合的方式。

建立应急救援队伍及开展培训演练

深圳赤湾某集装箱箱码头有限公司生产现场

城市应分层次建立综合性消防救援队伍（含消防站）、专业应急救援队伍、社会应急救援力量以及企业专兼职应急救援队伍。

建立完善市、区县各级综合性消防救援队伍，健全综合性消防救援队伍统计清单，执勤人数应符合标准要求，消防车、防护装备、消防通信设施、抢险救援器材和灭火器材等的配备应符合标准要求。由于综合性应急救援队伍除承担消防工作以外，同时承担综合性应急救援任务，还应配备执行综合性应急救援任务相适应的应急救援物资装备。

市、区县各级行业主管部门应根据各自行业特点，组建专业应急救援队伍。一般情况下，专业应急救援队伍主要包括防汛抗旱队伍、森林草原消防队伍、气象灾害及地质灾害应急队伍、矿山及危险化学品应急救援队伍、医疗卫生应急队伍、重大动物疫情应急队伍，以及电力、供水、排水、燃气、供热、交通、市容环境等公用事业保障应急队伍。专业应急救援队伍主要由相关单位的专业技术人员、民兵预备役人员以及社会相关人员组成，并应配备适宜的应急物资装备。

市、区县各级人民政府应鼓励发展社会应急救援力量，各级行业主管部门应统计本行业相关的社会应急救援力量，掌握社会应急救援力量的应急处置能力和物资装备水平，将社会应急力量参与防灾减灾和应急救援工作纳入政府购买服务范围。

市、区县、乡镇人民政府、街道办事处以及地方人民政府派出机关应统计本行政区域内各类企业的专兼职应急救援队伍，了解企业应急救援队伍的应急处置能力和物资装备水平，将其作为基层防灾减灾和应急救援协作力量。

市、区、乡镇人民政府、街道办事处以及地方人民政府派出机关以及各级行业主管部门应适时组织开展应急培训，确保应急人员能够辨识事故风险，组织实施应急抢险，正确维护和使用应急物资装备，掌握应急处置中的安全防护知识；应针对重点事故场景以及应急预案开展应急演练，强化综合性消防救援队伍、专业应急队伍、社会应急救援力量、企业专兼职应急救援队伍之间的应急协同演练，提高突发重特大事故灾害应急处置能力。

设置应急避难场所

城市应急避难场所按功能分可为中心避难场所、固定避难场所、紧急避难场所3 个类别，分为场地型、建筑型或两者相结合的型式。中心避难场所宜选用可容纳20 万人以上的场地，固定避难场所宜选用可容纳10 万～20 万人的场地，也可利用大型体育馆、展览馆、校舍或4 000 平方米以上单建式地下空间。紧急避难场所应覆盖城市所有社区，宜优先选择社区花园、社区广场、社区服务中心等公共服务设施进行规划建设，服务半径不宜大于50 米，应有两条及以上不同方向的安全通道与外部相通，通道的有效宽度不应小于4 米。按照避难人数为70%的常住人口计算，城市应急避难场所人均面积应大于1.5 平方米。

完善预测预警体系

市、区县人民政府、有关行业主管部门要整合监测信息资源，建立健全突发事件预测预警系统，综合分析可能引发特别重大、重大突发事件的预测预警信息。根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发事件进行预警。预警级别依据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

要及时、准确地报告突发事件的有关情况，并根据突发事件的危害程度、紧急程度和发展态势，发布、调整和解除预警信息。预警信息报告包括事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。预警信息的发布、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。

建立应急管理大数据应用平台

城市或多或少地面临自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件影响，特别是发生重特大事故灾害，须多地区、多部门、多层级、多人员参与应急救援，有必要利用大数据、云计算、物联网等技术，建设重大风险和隐患在线监测、超前预警预报和灾害事故高效处置的应急管理大数据应用平台。该平台应实现动态监测管理风险和隐患信息，实现事故灾害监测预警及变化发展情况，实现事故灾害信息报送，具备监管监察、监测预警、应急指挥、辅助决策、政务管理功能，实现与市场监管、环境保护、治安防控、消防、道路交通、医疗卫生、信用管理等多部门（机构）之间数据共享。

培养市民应急意识

开展市民安全知识、应急技能水平调查和需求分析，制定提升市民应急意识的培养工作方案。利用广场、公园、商场、安全体验场馆、机场车站码头、地铁公交航班等公共场所和公共出行工具的相关电子显示屏、橱窗、宣传栏等宣传交通、消防、家居、学校等安全事故应急处置方法。各级政府机关、各类企业事业单位、学校、社区（村）制定计划并组织开展交通事故、火灾事故、地震、自然灾害、意外伤害等应急知识培训和应急演练活动，确保市民具有居家生活事故隐患排查能力，掌握扑灭初期火灾基本技能，掌握疏散逃生技能，掌握意外伤害自救互救技能。

应急响应

先期处置

街道、乡镇、社区、企事业单位应对发生的事故灾害进行先期处置，防止扩大事故灾害后果。依据应急预案或现场处置方案，应急指挥人员和现场处置人员迅速到位，快速穿戴个体防护装备，熟练使用应急处置设施和消防灭火设施开展先期处置，组织转移事故灾害现场重要生产生活物资设备，有序疏散人员至应急避难场所并实施避难场所管理，分发临时医药用品，开展受伤害人员紧急医疗救治，开展人员安抚、心理疏导，开展事后恢复生产生活工作。

矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位和危险物品的生产、经营、储存单位在事故发生后，及时启动本单位应急预案，采取有效措施开展应急响应，控制事态发展。事故所在地乡镇人民政府、街道办事处以及地方人民政府派出机关积极配合组织开展应急响应。

应急信息报送与发布

事故灾害发生后，事故发生单位以及街道、乡镇、社区应立即向上级主管单位报告，特殊情况下可越级报告，报告内容主要包括时间、地点、信息来源、事故灾害性质、影响范围、事故灾害发展趋势和已经采取的措施等，不得迟报、谎报、瞒报和漏报。应急处置过程中，要及时续报有关情况。接报单位及人员应及时按要求向应急指挥部（应急领导小组或应急办）以及相关单位报告事故信息。

事故发生单位、社区以及相关部门不能随意对外发布事故灾难信息，对出现的谣言和错误消息要及时制止。市、区县、乡镇人民政府、街道办事处以及地方人民政府派出机关应做好舆情监测，收集社会及网络言论信息。相关部门应及时、准确、客观地发布事故灾难相关信息，澄清事故灾难情况，控制社会影响。一般情况下，事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事故灾难处置情况做好后续发布工作。

应急协同响应

市、区县、乡镇人民政府、街道办事处以及地方人民政府派出机关接到事故灾难报告信息后，应立即研判事故灾难发展趋势，组织开展应急协同响应。根据事故灾难类型，启动一个或多个专项应急预案，调配应急物资装备，调动应急、公安、消防、医疗卫生、水务水利、交通、住建、市场监管、城管、生态环境等部门和各类应急救援队伍、相关专家开展协同应急处置。各部门和各应急救援队伍各施其责，服从应急指挥，迅速开展应急救援工作。若事故灾难无法有效控制，需要进一步扩大应急响应时，应立即向上级人民政府或相关部门报告，请求扩大响应。

应急终止

后续风险分析

在事故灾难应急处置后期，应对应急救援中各类措施的实施成效和后期影响开展风险分析，判断这些措施是否对生态环境、周边居民生产生活造成影响，二次事故或衍生事故是否得到遏制，后期是否存在疫情疫病，事故灾难现场是否存在重大事故隐患，人员是否得到妥善救治和后续安排，是否具备应急终止条件。

事故灾害调查评估

市、区县、乡镇人民政府、街道办事处以及地方人民政府派出机关、事故发生单位应对事故灾害的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估，对应急处置成效进行总结，并通过适当的形式做出报告，以便总结经验教训，举一反三，为进一步遏制事故发生和开展应急处置提供保障。