张强

摘要：适应中国公有土地物权结构的发展趋势，未来征地制度改革政策设计的着眼点将实现从“让利于农民”到“尊重农民的土地物权”的转变，改革重点也将随之从“提高补偿安置水平”转换到“区分征收和征用”上来。土地征收的对象是集体土地，是国家运用公共权力把集体土地所有权转变为国家土地所有权。土地征用的对象既包括集体土地，也涵盖国有土地，是国家运用公共权力消灭设立于公有土地之上的土地用益物权。由于集体土地的公益储备性，加之集体土地所有权在内部构造上是一种准公共权力，中国的征地制度改革设计不能照搬国外的公益性目的说。以集体土地所有权为标的的土地征收不具备典型征收关系的内部机制，却有其外观特征，因而它是拟制征收，是“形似而神不似”的征收。国家动用公共权力强制性消灭设立于公有土地之上的业已“不是所有权，置就有可能出现柳暗花明的局面。

关键词：征地制度改革;主要难题;政策破解

我国现行的征地制度在提高建设用地供给速度、发挥规模经济效益、促进城市规划有效实施、加快城市建设等方面具有不可比拟的优势，但在公平、权利和财富分配等方面亟待改进。事实上，十几年来我国征地制度一直在进行一些改革探索，征地补偿标准也显著提高，被征地农民的安置渠道也有了更多选择。但从试点地区所取得的成效来看，改革的步伐仍然缓慢，在缩小征地范围、提高补偿标准、合理界定公共利益、完善正当程序、探索征地纠纷裁决机制等方面的探索仍须进一步加强。同时，对公共利益与个人利益、公权力与私权利之间寻求平衡点还尚需时日。

一、改革中的几个问题

结合当前各地试点探索的现状，笔者认为征地制度改革，有几个关键性难题必须面对和解决。

（一）与征地紧密相关的规划问题

规划制定的过程就是衡量征地是否合法、是否符合公共利益或公共目的的过程。而现行的规划制度下，存在政府自由裁量权过大、公众参与度不够、权利救济渠道缺失、土地交易权薄弱等问题。同时，规划调整频繁，征求公众意见不足，尤其是对规划区内集体及农民的感受和意见不够重视，从而导致征地问题成为当前社会矛盾的焦点。

（二）市场建设问题

目前确定征收补偿标准面临两个问题：一是市场需要双方权利界定清晰，但集体及其成员的权利被城乡规划所限制。集体土地所有权难以体现其“权利束”，尤其是土地发展权，这需要法律依据社会发展阶段给出答案。二是可按照城市土地“两权分离”的思路构建集体土地市场[1]。集体土地已经拥有农地承包权、宅基地使用权、建设用地使用权等使用权形式，即使不建立所有权市场，也完全能在理论和评估技术上做到先建立使用权市场，然后按照使用权市场价格倒推所有权价格，再确定补偿标准。当然，这需要建立土地使用规则、尊重集体土地权利、加速培育集体土地市场，市场的构建将为征地制度改革尤其是确定补偿标准带来全新的思路。

（三）综合改革配套问题

过去10多年，我国在征地补偿方面做出了不少的改革探索，如区片地价、留用地安置、社会保险安置、最低保护价等，甚至一些地方还实践了土地出让收益和税收分成。可见，征地制度改革与社会理念、土地规划制度、土地市场建设、土地财政税收制度等都是紧密联系的，应当同步进行配套改革[2]。如：如果没有建立财产税制度，就很难建立和完善集体建设用地市场，由于城市的基础设施和公共服务建设难以筹集到足够的资金，地方政府也难以摆脱对土地财政的依赖。

二、改革政策评价与建议

目前的征地制度改革试点主要集中在缩小征地范围，规范征地程序，建立合理、规范、多元保障机制，建立土地征收中兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，协同宅基地制度改革和集体经营性建设用地改革等方面，但仍须完善。

第一，改革试点是政府权力的自我约束，是在既定制度框架下完成的尝试，还未提升到制度约束层面。土地征收制度改革，需要公权力进行自我约束和收缩，政府应逐渐退出关键要素市场并回归公共服务提供者本位。虽然多数试点地区都制定了征地目录，缩减了征地范围，但仍有不少地方将城市建设用地范围内实施城市规划的建设用地纳入征收范围，包含明显不符合公共利益要求的商住用地[3]。在程序方面，如果没有对地方政府的有效监督和权力制约，程序的实施效果就会被质疑。此外，征地补偿标准的制定权和实施权完全掌握在政府手中，既缺乏市场化的客观标准，又缺乏第三方的标准评估机制以及征地纠纷裁决机制。一旦地方政府财力薄弱，可能会影响补偿的及时和公正性。

第二，土地增值收益分配测算困难。试点要求确保农民和集体通过土地征收获得的土地增值收益与通过集体建设用地入市获得的土地增值收益大体相当，方向正确，但实施起來难度较大[4]。由于各微观土地区位和市场条件不同，不同用途的增值幅度千差万别，就特定用途和特定地块而言，无法计算合理分配比例，而只能从整体市场层面考虑。分用途提高集体建设用地收益调节金征收标准和提高对公益用地的补偿标准应该可以并行。

第三，土地增值收益分配的一个核心问题是缺乏明确和科学的技术路线。现有的分配思路是等土地出让后，核算发生的征地成本，计算增值并依据历史数据确定分配比率，但这种做法会导致“时间差”的问题。征地实施前必须补偿，而增值分配必须等到土地出让后[5]。因此，不能按照实际出让价格计算增值，而应按征地时的基准地价或评估价倒推增值。如河南省长垣县提出的“远期阶段，建立完全的城乡统一土地市场体系后，以入市价格与政府收取调节金之差为基准，设置土地征收补偿标准”的观点比较合理。同时，建议将农村土地制度改革与传统的规划制度、财政税收制度、土地市场制度等相结合进行创新制度设计：

一是除了列举征地目录之外，对有争议的工业用地、旧城旧村改造等，因具有一定的公益性，在集体建设用地不能满足需求的情况下，可在原住民征集签名同意和举行听证会的基础上，动用征收权力。

二是重视农民的土地发展权，货币和权利补偿并行。按规划用途下的国有或集体土地基准地价计算价值，扣除政府基础设施成本和收益分配后，制定补偿标准。同时，待法律完善之后征收持有环节的房地产税，逐步替代土地财政。

三是在构建征地公益性目录、第三方地价评估、探索建立征地纠纷裁决机制等方面作出改革，并建立快速征地程序，将补偿费、社会保障费等暂存于有关机构，分批有序地发放给被征地者，并保留被征地者继续申述的权利。

三、结语

制约征地制度改革的主要困难：在快速工业化和城市化的背景下，农村集体土地与房屋的征收涉及的公共利益的认定与适用更加困难;农村征地制度改革背后事实上面临一个集体建设用地的入市问题，无疑从客观上增加了农村征地制度改革的难度;农村土地产权模糊状况限制了集体建设用地进入土地一级市场;如何合理确定农民土地的价值和价格并给农民合理的补偿也是阻碍征地制度改革的重要原因。克服征地制度改革主要困难的对策：弱化对公共利益的界定，对集体土地的征收采用市场价格的补偿;让集体建设用地在符合土地利用总体规划和城镇总体规划与用途管制的前提下进入土地一级市场;实施配套的税制改革，为政府提供稳定的税源;实施与征地制度改革配套的户籍制度改革。

参考文献：

[1]桂华.地权形态与土地征收秩序——征地制度及其改革[J].求索，2021，02：74-81.

[2]唐健.从经济政策到社会政策：征地制度变迁解释[J].中国土地科学，2021，3505：1-7.

[3]李小娜.工业化、城镇化背景下的征地制度变迁研究[J].经济研究导刊，2021，26：152-154.

[4]董静，王怀兴.改革开放以来我国农村集体土地征收制度的演变进程和基本经验[J].农村经济与科技，2021，3220：253-255.

[5]施春风.新时代我国征地制度的创新与发展[J].行政管理改革，2020，06：51-59.