王 峥 曹伊清

同济大学，上海 200092

习近平总书记在2019年中央政法工作会议上提出：“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。”伴随着社会利益和群众需求呈现多元化趋势，各类社会矛盾也呈现出复杂化和多样化的特点，建立健全多元化的纠纷解决机制，提高化解矛盾纠纷的能力，成为许多部门和地方推进法治政府的一项重要内容[1]。仲裁作为非诉讼解决机制之一，一直在国有土地出让合同纠纷解决中发挥重要作用。然而，最高人民法院最新发布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“《行政协议规定》”）将国有自然资源使用权出让协议归入行政协议，并规定行政协议约定仲裁条款的无效。在我国司法实践中，基于最高人民法院的新规，已把国有土地出让合同列入行政协议，由此基于土地出让合同产生的纠纷有被类型化为行政争议的倾向。在理论界，对于行政协议的司法救济是否适用民事救济存在争议[2]。因而，国有土地出让合同的定性及能否运用仲裁解决相关争议成疑，亟需从理论和实践角度加以研究、论证，这对于以多元方式化解矛盾纠纷、维护当事人的合法权益和构建和谐社会具有重要意义。

一、问题的提出：立法现状及司法实务冲突

我国将国有土地出让合同作为民事活动纳入民事相关立法，并为其争议提供民事救济。比如，现行《民法典》承袭以前《物权法》的相关规定，明确将国有土地使用权作为用益物权，并列明土地出让合同的主要条款，由此确立其争议解决路径为民事解决。……