朱红

日本是一个国土面积狭小、人口密度高、土地资源匮乏的国家，随着社会经济的快速发展，土地资源的稀缺性与国土空间有限性之间的矛盾日益突出，严峻的现实迫使日本较早地探索国土空间的宏观调控与管理。19世纪末，日本从建立土地用途管制开始，不断丰富和完善森林、海洋、草原等各类生态空间用途管制的类型、目标、手段、方式等，逐步建立覆盖全区域、全要素的国土空间用途管制体系，形成了以土地利用规划为主，其他各域管制措施和手段密切配合的用途管制制度。

日本国土空间用途管制发展历程

20世纪初，日本颁布了《都市计划法》，将都市划分为市街化促进区域和市街化控制区域，并对居住专用地域、工业专用地域的建筑物标准、高度、用途、绿化率等做了系列规定。《森林法》对不同林种的所有权、经营权和使用权进行了规定，提出构建森林计划体系，确立保安林制度，明确森林总产量的增长和生产率的提高是具体指标。

近年来，日本提出海洋强国战略，将海洋空间开发作为国家生存优先开拓的领域。21世纪以来，每隔五年颁布一部《日本海洋白皮书》，先后提出对海洋实施全面管理、成立海洋信息中心、制定海洋政策大纲和海洋基本法、加快海洋政策的实施等措施。

日本目前没有专门的湿地保护法律，有关湿地保护分散在单项自然资源或特定区域保护立法中，如《鸟兽保护及狩猎法》《河川法》等。日本湿地众多，为更好地保护湿地，近年来，日本成立了“湿地保全委员会”，拟制定一部专门保护湿地生态系统的“湿地保全法”。

《牧野法》规定通过采取适当措施管理牧场并防止牧场退化，不得随意转让割草放牧地所有权，对于草地面积达到30公顷以上的，州长指定了一个受保护的农场，明确改善或保护的目标和计划。

日本国土空间用途管制框架体系

管制层级与职权划分。日本的土地、水、矿产、森林、草原、海洋等国土空间管制主体主要集中在国土交通省和农林水产省。在众多自然资源中，日本把土地资源和水资源作为自然资源管理的主轴单独提取出来。2001年，将国土厅、建设省、运输省、北海道管理局4个机构合并，成立了国土交通省，实现了对自然资源开发、利用和保护实施集中统一管理。农业用地（包括耕地）、林业资源的管理归属农林水产省的农业振兴局。

日本国土空间用途管制分为上下三个层级，相关部门事权具有相对比较清晰的边界和职能分工，根据日本内阁令规定，国家层面，负责制定全国国土空间使用基本事项的国家计划，委托国土交通省对全国国土空间使用的现状和未来前景进行调查，起草全国国土空间规划草案，并充分征求农林水产省、环境省、旅游局等部门的意见，并将意见充分反映在国家国土空间规划草案中。都道府县层面，以全国的国土空间规划为基础，制定都道府县区域内的计划，充分征求相关部门的意见和建议，并向国土交通大臣报告，得到审批后，向社会公布。市町村层面，制定市辖区内国土空间开发利用的计划，市政部门举行听证会等形式，充分征求社会公众的意见，市议会通过后向社会公布。

规划管控机制。一是总量指标控制。根据《国土形成规划法》，日本将国土利用规划分为三级：国家土地利用计划、都道府县域国土使用计划、市町村地区国土利用计划。这三个层面的规划运用的都是边界管理方法和总量指标控制法，在城市边界管理范围内，依据全国规划，自上而下明确总量指标，确保了国土利用规划管控目标逐级得到实施。

二是分区分级管控。日本又将土地利用规划分为5个功能区域：都市地域、农业地域、森林地域、自然公园地域、自然保全地域。在这5个功能分区的基础上，实行分类分级细化分区的差异化管制政策，上一级规划按照使用强度、农田优良度、产权差异、资源保护度等制定了指標控制标准，并逐级分解到地方圈、都道府县、市町村，结合“分区管制+许可+土地制度”等管制手段，自上而下共同对日本国土空间用途进行差异化分区管制。

准入审批与转用许可机制。一是前置准入审批。为使土地得到正确合理的利用，日本围绕自然环境和农林用地的保护、地方历史特色的保护、治山治水等工作，进行土地利用的审批或限制土地的利用。例如，《农地法》规定“为取得饲养家畜的草料，可以提出申请，都道府县知事根据省令规定，对与该申请有关的土地坡度、土性等自然条件、利用情况及其他必要事项进行调查，并根据调查情况进行审批”。

二是转用许可审批。日本的转用许可审批实行的是开发许可证制度，包括两类：一类是以建筑为目的的土地区划变更，一类是土地用途的变更。土地区划的变更是指因新建道路等带来的土地形状的变化;土地用途的变更是指农用地转为建设用地等造成的土地用途重大变化。例如，《农用地许可标准》中将农地划分为一、二、三类农地，一类农地原则上不允许转用，三类农地允许转用，二类农地是介于二者之间的。

激励惩处机制。一是补偿机制。《土地征用法》详细规定了“损失的赔偿”，征用或使用土地时，对土地所有人以及关系人造成的损失，征用或使用人必须进行赔偿。赔偿的形式主要有两类：以货币赔偿为主，置换赔偿为辅。

二是惩处机制。《国土利用计划法》罚则规定“对违反第十四条第一款规定，不经批准签订土地买卖合同的人，处以三年以下徒刑和二百万日元以下罚款”。例如，《土地区划整理法》规定“对个人施行者、合作社的负责人、全体代表或职员，如因与职务有关而收受或者要求贿赂，处五年以下徒刑，对同时又有其他不法行为者，处七年以下徒刑”。《湖泊水质污染防治法》罚则也对不同类型的违法行为进行了详细的规定，分别处以30万日元以下至10万日元以下的罚金。

借鉴与启示

完善的法律制度体系是国土空间用途管制的基础。完善的法律制度体系是编制国土空间规划和实现用途管制的基本依据，包括纵向上不同层级的规划有法可依，横向上主干法律、专项法律和配套法律间的相互衔接。我国的国土空间用途管制也应有强有力的法律制度文件作为支撑，完善相关主干法、专项法和配套法，赋予用途管制充分的法律效力。

统一协调的国土空间规划体系是国土空间用途管制的依据。日本先后七次调整空间规划，逐步形成了统筹全域空间格局的国土空间布局和区域主体功能。我国应强化国土空间对各级专项规划的指导约束作用，按照“多规合一”的空间规划要求，建立纵向一致、横向衔接、区域有别的四级国土空间规划体系，做好区域规划间的相互衔接，并根据城乡差别、区域特点进行因地制宜。

差别化的自然生态空间用途管制体系是国土空间用途管制的核心。日本国土空间用途管制的核心是以国土空间规划为依据，统筹全域格局，明确分区分级。我国应进一步丰富多类型用途管制手段，实施总量指标管理和区域目标管制双控，探索自然生态空间实现分层分级分类管理模式，并将好的经验上升为制度在全国推广，针对用途管制中的“短板”，完善用途管制范围。

国土空间基础信息平台是国土空间用途管制的保障。日本建立了专门的信息中心和空间监测网络，划分了指标体系，研发了五类生态空间的边界模型。借鉴日本经验，加快国土空间信息化平台建设，以自然资源“一网一图一平台”为基础，利用大数据技术开展各层级国土空间规划和国土空间分区分级管制，研究城镇开发边界、生态红线划定与调整、空间优化和情景分析等智能模型。同时，利用大数据技术加强用途管制监管，完善各类生态空间用途管制的用地指标，加强对使用者空间准入前置条件的考核。日本的国土空间用途管制集中体现了“集约有序”的精神，“三维半”的立体国土空间规划、广域城市圈、产业布局，连地下空间开发利用都充分体现了前瞻性、战略性的规划设计，这些都值得我们研究与借鉴。（作者单位：自然资源部咨询研究中心）