林艳艳

[摘    要] 如何切实地、真正地为基层减负，按部就班单纯地减少基层工作事务并不能使减负达到良好效果，这就需要在部门间信息资源的共享上，在信息化手段的利用上，在各项工作的整合上，充分利用大数据，收集、统筹、整合基层数据，以实现有效减负。文章首先阐述了利用大数据为基层减负的必要性和现实性，其次总结出基层负担过重的具体表现，分析了基层负担重的原因有形式主义、治理能力低、扭曲的政绩观及信息不对称。最后从治理理念、治理方式、治理效果、数据运用和长久效果五个方面详细论述了利用大数据为基层减负的具体方法。

[关键词] 基层减负;大数据;治理方式;技术支撑

0      引    言

中央明确提出将2019年作为“基层减负年”，之后各级政府从大幅精简文件、精简会议改进会风、完善问责制度和激励关怀机制等方面进行了详细部署和落实。如何让基层干部切切实实地感受到负担和压力的减轻，让基层、干部把大量的时间和精力真正用在为群众分忧解难上，这是一项长期而艰巨的任务。因为基层减负是一项系统工程，与基层职能、基层工作人员、工作重点及工作条件等密切相关，牵一发动全身，不能头痛医头，不能凭借简单的数据减少来量化基层负担的减轻，更不能生硬地减少基层工作任务来实现减负。

1      利用大数据为基层减负的必要性和现实性

1.1   大数据可以为基层减负提供技术支撑

到目前大数据的发展和运用已经达到一定程度和规模，即使在基层，多地在数据收集和应用方面已经取得多方面进展，如智慧政务、智慧交通、智慧医疗等。对于基层而言，大数据产业仍然有着强大的基础和前景，它可以在基层部门间信息资源的共享上、在基层条块工作的整合上、在信息化手段的利用上为基层减负提供技术支撑和实现路径。

1.2   运用大数据为基层减负有利于基层焕发新活力

减负实施之后带来的新氛围，必将展现各级行政部门的新气象，势必也会给基层工作一个更好的、更宽松的工作环境，释放了压力，提升了效率。基层负担过重，只会使得基层工作人员身心疲惫，敷衍地完成工作任务，难以激发基层的创新意识和担当意识。

1.3   运用大数据为基层减负有利于激发基层干部干事创业热情

这些年，大数据在治国理政过程中发挥了重要作用。比如，“最多跑一次”“群众少跑一点，让信息多跑一点”，都是大数据应用于社会治理的成功案例。此外，基层各地建立的大数据平台，在精准扶贫、低保等工作中发挥了积极作用。通过数据的有效收集及运用，上下级之间的信息沟通变得更为通畅，自然会让基层减负。许多基层工作烦琐但实效性不理想，减负之后会让很多的基层干部从诸如文山会海中解脱出来，将更多的精力放在党的建设、社会经济发展、民生等更多的工作上来，基层负担轻，工作积极有动力而不是消极应付，有利于激发基层干部干事创业热情。

2      基层负担过重的具体表现及原因

2.1   具体表现

（1）文山会海。开会涉及的事务多而杂，如会议材料、会场布置、会议各项议程安排、会议开支、会议记录和会议后续问题等。基层干部忙于加班加点准备材料，且一些表格还需要群众填报，工作重复、效率低、浪费现象时有发生。

（2）痕迹管理。有干部反映“痕迹做得好，就是单位宝。领导拼命夸，上级提拔早”，这反映出在基层实际工作中，痕迹管理工作更容易获得上级认可。而时时讲痕迹，事事要痕迹，为了痕迹而做痕迹，甚至为了痕迹影响正常工作，显然已成为基层干部的一大痛点，机械主义、本本主义、形式主义的“痕迹管理”早已丧失“痕迹管理”设计者的初衷，增加了基层的工作量，损伤了基层干部干事创业的积极性和创造性。

（3）检查考核。过多的考核迎检工作让基层身心疲惫。有报道披露，有的县一年接受300多次督查检查，有的企业迎检一年要写上千份材料，许多基层干部经常加班加点忙于填写各类台账资料。一些领导检查还讲究排场，更要避免出意外，比如农民上访之类的事情。为此基层要仔细安排、重点排查、模拟视察、及时优化等等，这一系列琐碎的检查工作让基层工作人员心惊胆战、苦不堪言，严重影响了基层工作效率和工作氛围[1]。

2.2   原因分析

基层负担过重已经成为不争的事实，表现形式多样，而且还有很多变异的、特殊的工作负担。到底是什么原因导致基层负担越来越重，具体来讲有以下几个方面：

（1）形式主义、官僚主义。形式主义、官僚主义导致大量的材料、表格和频繁的督查考核。基层干部主要精力被吸附在资料上，被动“空对空”“虚对虚”，精疲力竭应对检查考核，加班加点干着与群众无关痛痒的事。结果是基层干部无成就感，广大群众无获得感，上级部门无踏实感。

（2）治理能力较低。基层治理任务重与治理能力较低密切相关，二者相互影响、相互制约。据调查，基层工作对干部的信息化要求越来越高，很多基层干部越来越不适应，这是在探讨基层减负时容易忽略的问题。很多基层干部做群众工作的经验丰富，但不会基本的电脑操作，导致时间付出多，工作效果差。还有些基层干部解决问题习惯“口头说明”，敲定项目和事情喜欢“一句话的事儿”。其实，表格、材料等留痕的背后是治理理念的变化，是从随意把握、自由裁量权较大向注重程序和规则的转變[2]。

（3）扭曲的政绩观。据调查，很多乡镇、街道一级的基层，至少有一半的时间精力花在开会、整材料、陪同上级督查检查考核上，而在真正的工作落实和为民办实事上就没有多少时间精力了。长此下去，基层党委政府“悬浮”于社会，基层干部脱离了群众。那些会表态、会做材料、会琢磨上级意图搞的基层干部，实际工作中确实颇受重视，晋升得也快。而这种扭曲的唯上、唯虚的政绩观是导致基层负担重的重要原因之一。

（4）信息不对称。黄仁宇在《中国大历史》中反复强调了传统中国的一个现实，即大国治理却缺乏数字化管理能力，因此产生诸多问题。也就是说，在一个大的疆域中，上下级之间的信息沟通是现代化治理的基础。但实际上，在信息传递如此高效的今天，上下级之间的信息不对称问题依然严重。实质上，督查检查考核重要原因之一就是上级未能充分掌握到基层信息和状况，信息缺乏、沟通不畅、数字壁垒等只会让检查督查越来越多。因此，让信息对称是解决基层负担重的途径之一。

3      运用大数据为基层减负的具体路径

基层减负刚刚提出，如何切实地、真正地给基层减负，除了减少基层具体工作事务之外，还需要技术创新、方式创新。按部就班并不能使减负达到良好效果，当然利用大数据为基层减负的同时，也要摒弃基层减负数字化，使“大数据”变异成“数字大”。

3.1   治理理念上：树立大数据思维，科学运用大数据为基层减负

观念是行动的先导，基层干部应打破传统观念，想清楚如何切实地、真正地给基层减负，这就需要技术创新和方式创新，按部就班减少基层工作量并不能使减负达到良好效果。首先，树立大数据思维，即万物皆有联系、“是什么”比“为什么”更重要、把数据负担变成数据红利等。如果能将基层数据有效地收集、汇总、统筹、利用起来，那么可以大大减少基层数据上报和迎接检查这些工作，从而真正为基层减负。比如上报的基层数据，很多信息是重复的、多次的。运用大数据可以减少上报内容，还可以实现基层数据实时更新，大大减轻基层负担。

3.2   治理方式上：合理运用基层数据，使治理方式由“粗放型管理”向“精细化治理”转变

如今基层负担重已是一个不争的事实。一些地方或领域可能严重到了影响到中心工作的地步。基層负担重，除了上级文件多、会议多，很重要的一个方面就是基层需要统计、汇总、上报大量的数据、表格和材料，其他每一级政府、每一个单位、每一个部门都有很多这样的业务和工作，占用相当多的时间和精力。大数据可以改变这种“粗放型管理”，具体如下：

（1）利用大数据减少沟通时间和成本。利用数据平台可以大大提高办公效率，降低沟通成本，全方位提升各部门沟通和协同效率。比如：将打报告申请用车，只需按要求在数据平台填写申请即可，不用跑腿找办公室，这样可以大大减少跑腿和沟通成本，有效减轻工作人员负担。

（2）利用大数据强化日常监控，有效减轻基层负担。迎检是基层工作人员负担过重的重要内容之一，可以利用大数据减少对基层的现场检查频次，同时监管部门的工作量也大大减少，坐在办公室就可实时查看基层信息和状态。

（3）利用大数据进行实时监管。基层情况复杂多变，单单依靠相关部门几个干部难以全面掌握摸透，有时还会催生形式主义、官僚主义问题，影响信息的准确性。大数据监督平台，通过数据筛查和对比，可以及时发现问题，比如将已死亡人员纳入低保问题、高龄老人补贴仍未停发等问题。

3.3   治理效果上，有效利用大数据，使基层政绩观由“消极应付”向“积极担当”转变

大数据共享，无疑为基层减负提供了一个重要手段和治理平台，避免了基层干部重复劳动，省时省力。同时，电脑代替人脑，避免了人情干扰，对一线干部起到了很好的保护作用，对于上级部门来说也可以实现高效的监督检查。

而数据永久“留痕”的特质，让隐藏在数据和项目落实背后的腐败和作风问题具有可追溯性，不仅确保了相关问题精准聚焦，也倒逼了基层干部工作的责任落实，这对于转变工作作风，转变政绩观念有较大的积极促进作用，基层工作人员不会是消极应付，而是更加务实敢担当敢作为。

3.4   数据运用上，统筹基层数据，使基层数据由“条块分割”向“共享共通”转变

据统计，政府掌握着80%以上的数据，其他社会组织在信息收集、管理和占有方面，远不如政府。但是由于各部门之间条块分割严重，政府部门的信息网络往往是自成体系，相互割裂，部门之间的数据难以实现互通共享，这就形成了“信息孤岛”和“数据壁垒”。上级或者其他部门想要获取基层数据，通常做法是要求基层汇报材料或去基层调研，这就大大增加了基层的工作量，导致基层工作负担过重。因此，如果可以有效整合基层数据，上级或其他部门就可以实时获取基层信息，不用基层重复汇报和迎接检查。具体来讲，可以建立覆盖农村人口的数据库，实现数据信息与国家、省、县、乡和村五级数据无缝对接，并且与教育、人社、卫计、残联等部门之间实现数据信息互联互通、数据信息共享，这样就可以有效消除部门间和层级间的“信息孤岛”现象，为基层干部减负，提升基层工作效率。比如，很多基层扶贫干部都表示信息上报材料多、迎接检查多，劳力伤神，而大数据就可以解决扶贫中的这些问题。比如建立精准扶贫数据监测管理中心，对脱贫攻坚工作中进行精准识别、精准帮扶、精准退出等，进一步提高了贫困户识别精准度。此外，还可以进一步充分利用扶贫数据，探索建设精准台账、扶贫措施、脱贫成效、大数据分析、手机APP、系统管理等模块。同时，基于精准扶贫信息化建设成果，通过多部门、多渠道扶贫信息汇聚，纵向贯通县、乡、村、户、人，横向关联教育、卫生、医疗、住建、交通等行业部门多源数据。这样的数据系统就同时具有了防贫预警、贫困监测、绩效考核等功能，它可以进一步提高基层工作效率，大大减轻基层工作负担。

3.5   长久机制上，统筹利用大数据，使基层人才的“工作负担”“心理负担”有效减轻

开会、填表、上报、痕迹管理等导致了基层的工作负担重，除了日常工作量大导致基层负担重之外，还有一项特别重要的负担就是心理负担。心理上的挫败感和不认可也正是基层工作人员反应比较强烈的问题。比如基层工作人员做了大量的事务和工作，由于上级检查挑出一些问题就否定了工作，长此以往，基层干部就会心生惧怕、抵触感强烈，但慑于行政等级，又不得不虚与委蛇，结果或敷衍了事或埋头造假。

从长远角度来看，大数据确实可以有效减轻基层干部的心理负担。有了数据系统，很多基层工作不再烦琐，比如，入户调查是民政帮扶救助工作的前提，以前除了登门之外别无他法。但大数据系统可以实现网络核查，困难家庭可以一键申请，社区干部可以在线动态掌握他们的人口、就业、收入、存款、住房等关键信息。对基层干部来说，帮扶救助任务没有变，但工作负担却减轻了。

主要参考文献

[1]吕德文.纠正督查检查考核过多关键在治理能力提升[N].湖北日报，2018-12-14.

[2]杨成尚.基层减负的核心是提升治理效能[EB/OL].红网，2019-08-06.