石益路，纪月清

(南京农业大学 经济管理学院，南京 210095)

一、引言

自1994年分税制改革以来，地方政府财政压力加大，不得不寻求其他财政收入来源。土地权属的出让与相关税费成为了地方政府重要的收入来源。国家统计局2017年数据显示，2017年土地出让转让收入约为5.2万亿元，约占地方政府收入的55%。然而，在带来可观经济效益的同时，土地财政作为一种具有争议的财政模式也给城市环境造成了诸多问题。

一方面，在当前集体土地流转存在诸多限制的背景下，土地财政仍主要发生在城市范围内，其构成分为土地出让收入和土地税费两部分，而其中以出让国有土地使用权为基础的土地出让收入愈来愈占据土地财政的主体。这部分收入的诞生来源国有土地使用权的转移，即将“国有土地”的使用权从政府手中移交给私人。而根据Estrin S.等的观点，公共品由于其非竞争性和非排他性，只能由政府筹资向公众提供(1)P. A. Samuelson. In Essential Readings in Economics (London: Palgrave, 1995),159—171.，这就导致大量国有土地使用权移交私人之后，地方政府所持国有土地面积的减少可能会对以国有土地为基础的城市公共品的供给产生显著的挤兑作用。

与此同时，在已有的研究中，有学者将城市公共物品的供给分为经济性公共物品(包括交通、能源、通信等方面)和非经济性公共物品(包括环保设施、卫生保健、文化教育、社会福利等方面)两种(2)傅勇：《财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给》，《经济研究》2010年第8期。，其中经济性公共物品是维持城市正常运转所不可缺少的基础设施，也是地方政府的基本职能所在，其供给一般较为稳定，而非经济性公共物品相比之下供给常常处于不足的状态。……