文/王汝伟

党的十九大报告提出，从2020年到2035年，我国公民基本公共服务均等化要基本实现；十九届四中全会进一步明确提出，健全国家基本公共服务制度体系，强调“完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化、可及性”，让人民群众享有公平可及的公共服务，满足多层次多样化需求。紧紧抓住人民群众最关心的就业、教育、医疗、社会保障、社会治理和环境保护等问题，保障群众的基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，是未来一段时期的主要任务。

当前，我国现有住房保障存在结构性供给矛盾、流动人口需求难以满足、城市流动人口幸福感低等问题。借鉴国外典型国家住房保障制度经验，结合我国区域经济发展不平衡、流动人口规模较大、住房保障率低、幸福感低等特征，研究如何通过完善住房保障体系，改善流动人口生活环境，使城市对流动人口吸引力增强，流动人口“主人翁”感增强，居民幸福感提升，从而为广大流动人口提供美好的人居环境和生活品质。

一、国外典型国家住房保障制度的借鉴

国外典型国家在住房保障制度建设上各具特色，如美国、英国、德国、日本、新加坡等，分为直接模式和间接模式两种。采用直接模式的如日本和新加坡，以政府主导投资，市场投资、税收政策调节为辅；采用间接模式的如美国、英国和德国，以政府投资为辅，多采用市场、税收、金融手段调节（见表1）。

表1 典型国家住房保障制度及租售同权情况

笔者团队经研究认为，上述典型国家的住房保障制度呈现诸多共同点：第一，住房保障均以政治、安定、公平为基本动因，以实现民众的居住权为终极目标；第二，注重住房保障制度立法，增强住房保障政策的可预测性，避免朝令夕改带来的负面影响；第三，采用多元化的住房保障措施，构建层次分明的保障体系；第四，明确规定国家应当承担住房保障责任。

二、国内住房保障理念变化及目前存在的问题

（一）我国各阶段住房保障需求及理念变化

我国住房保障始于1994年，当时国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，要求全国逐步完成住房私有化。同时，建立以中低收入家庭为供给对象的经济适用房。1995年，国家开始推出“安居工程”推动保障房建设，但从1998年开始，国家安居工程停滞下来，“安居工程开发办”等组织机构也陆续被撤销。

二十多年来，国家住房保障供给在各时期存在不连续、政策变化大的特点，住房保障存在进入门槛高、退出门槛低的问题。2015年，国家大力推动住房租赁市场建设，但产权房与租房存在租购不同权，国家没有出台相关的租赁法规的问题。

在三十多年的城市化进程中，对城市发展有巨大贡献的农民工，受城乡二元结构、户籍制度的约束，一直很难享受住房保障权益。“新市民”(包括本地的农业转移人口和农民工、大学毕业生等外来务工人员)住房压力大、公共服务权益小引起社会广泛关注。现有住房保障制度与新农民工、新市民与流动人口的住房需求存在较大矛盾，主要体现在结构性供应不足、各阶段政策变化较大、公租房缺乏公共资源权益。

（二）目前住房保障理念与流动人口

根据“十四五”规划及2035年远景目标，增加保障性住房供给，完善长租房政策成为重点任务。降低年轻人住房负担，缓解租赁住房结构性供给不足，关注流动人口需求是主要任务。

第七次全国人口普查数据显示，我国流动人口已达3.76亿，人口向经济发达区域和城市聚集，流动人口明显增加，长三角、珠三角、成渝城市群等主要城市群人口增长迅速，这对主要城市群针对流动人口的公共服务提出了更高的要求。

目前，国家住房保障理念偏重解决常住居民基本住房需求，对流动人口的住房保障需求关注不够，导致新农民工、大学生等流动人口住房支出压力较大。居住在保障房的农民工比例不足2%，农民工住房保障体系还存在较大问题，未能真正惠及广大农民工[1]。

基于2017年中国流动人口动态监测调查数据，杨巧等人研究发现，从整体上来看，我国流动人口获取住房以租住私房为主，占比达到56.07%[2]。但通过不同形式的保障解决住房问题的流动人口比例较低，其中通过就业单位和雇主提供住房解决住房问题的流动人口占比为11.94%；因户籍原因，通过自购保障性住房和租住政府提供公租房解决住房问题的流动人口占比非常低，分别为1.26%和1.01%。

三、流动人口与幸福感的建立

（一）影响流动人口幸福感的主要因素

在城市快速化发展的过程中，我国广大流动人口做出了巨大贡献，据《中国流动人口发展报告2016》显示，我国流动人口近十年高速持续增长，未来迁移仍将持续活跃。

大量流动人口的住房需求与国家现有住房保障供给的矛盾，使流动人口现阶段难以享受城市发展红利，流动人口很难融入城市。流动人口的居留意愿及幸福感，受多种因素影响，包括流动人口个人特征、家庭因素、社会因素、心理因素等。刘晔等人认为，社区建成环境（住房条件、社区建设）和社区社会环境（社区社会网络、社区凝聚力）与情绪幸福感水平显著相关[3]。

营造良好的居住环境、社会环境，不仅能给流动人口带来直接福利，而且能为城市经济发展带来间接效益。流动人口的幸福，既有利于流动人口家庭和谐、促进流动人口个人健康，还有益于社会稳定，促进城市文化建设，减少政府在公共安全方面的支出。张开志等人的研究表明，公共服务可及性的提高有助于增强流动人口的永久迁移意愿，降低“流而不迁”的概率[4]。公共服务可及性的总体提升，对流动人口公平享有社会和经济发展的公共福利、提升个人福祉和家庭幸福非常重要。

（二）城市公共服务、生活环境与流动人口的幸福感

城市公共服务涵盖教育、医疗、文化、社会保障、公共安全和生态环境保护等领域，是城市吸引人力资源、高端产业的主要竞争力所在，是城市“高速、绿色、健康”发展的活力源泉。薛彩霞等人认为“三低一高”是流动人口的主要人口特征，即年龄低、学历低、技术含量低[5]。流动人口分散化趋势进一步加剧，二线城市集聚能力在增强，但仍集中于少数一线城市。提升流动人口的生存质量和幸福感问题成为社会各界关注的重要话题。

目前，我国较严格的户籍制度造成流动人口与本地居民存在严重的户籍不均等，难以获得同等的基本公共服务和工作机会，国内城市为流动人口提供的公共服务和生活环境难以满足流动人口生活需求，流动人口无法享受经济发展成本和制度红利。有的学者认为流动人口美好生活需求包括子女教育、医疗卫生、社会融入、生活环境保障等。还有的学者认为我国城市公共服务供给水平具有明显的“梯度化”和“集群化”空间分异特征，东部地区城市公共服务供给水平明显高于中部地区和西部地区。但大量外来流动人口的进入，如农民工、大学生、外来务工人员等，给大城市的公共服务（公共教育、医疗卫生、公共文化、社会保障、基础设施服务、信息化服务、公共安全服务、生态环境保护）、生活环境、住房保障带来了较大压力，且外来流动人口存在被边缘化、难以融入周边社区、生活压力大的情况。

流动人口的快速增长与城市公共服务和生活环境发展的不充分存在较大矛盾，使流动人口缺乏归属感。让流动人口留下来、住下去，让新市民幸福、快乐地融入城市生活工作环境成为一项艰巨任务。解决流动人口的子女教育、医疗保险、公租房、教育培训问题最为迫切，不仅能使新市民的生活质量提升，而且能使新市民的精神健康得到改善。

四、住房保障与公共服务、生活环境的要求

（一）住房保障新要求

在城市发展由供给取向转变为需求导向的背景下，城市发展的主要任务是为市民提供高品质公共服务、更充分的发展机会、更宜居的生活环境。为此，应该借鉴国外典型发达国家住房保障成功经验，针对我国地区经济发展特点，结合人民群众住房保障新需求，应该从提升流动人口幸福感角度出发，将与提升流动人口幸福感紧密相关的公共服务和生活环境的住房保障建设进行完善、优化。

（二）住房保障新理念

为满足广大流动人口对美好生活的需要，在不大幅增加国家财政支出压力的条件下，立法明确政府主导责任，通过以市场投资为主，政府政策支持为辅的办法，解决流动人口居住、子女教育、医疗保险、教育培训的难题，保障公民享有基本公共服务的合法权益。有的学者认为应进一步提高流动人口的幸福感，改善流动人口生存质量，增强流动人口健康，帮助流动人口清除“外来”陌生感，提升流动人口归属感，促进社会融合。还有的学者认为应促进流动人口住房制度创新，将流动人口住房保障纳入保障房制度框架，促进公共服务均等化，使流动人口合法权益有所保障，提高流动人口融入城市的能力。

（三）住房保障新措施

为实现广大流动人口幸福感，解决流动人口家庭实际租房困难，国家可通过低息贷款、税收减免、租金补贴等方式对流动人口租房进行补助，适时出台完善的住房租赁法律，使居民在公共资源上享受同等待遇，做到对产权房所有者与租户在教育、医疗保险方面一视同仁，充分保障租户权益。（见表2）。

表2 住房保障新理念及具体目标

五、结论与建议

经济学家范恒山在“中国经济大讲堂”演讲时指出：“我国区域经济发展存在区域发展的实质性差距没有明显缩小，反而扩大；地区经济的分化越来越严重的问题。”因国家经济发展不平衡，流动人口规模持续扩大。城市公共服务压力持续加大，导致国家现有城市住房保障制度不完善，没有统一的、全国性的住房保障体系。

国家严格的户籍管理制度限制了流动人口与城市常住居民享有公平、可及的公共服务，如子女教育、医疗保险、住房保障等。使流动人口没有享受到城市经济发展红利，流动人口基本的公共服务均等化权益难以真正得到保障。

新时期，随着国家中、西部地区经济发展，居民生活质量提高，国民素质提升，流动人口文化水平、个人素质均有较大提升，广大流动人口的美好生活需求与现有的城市公共服务供给矛盾突出。“新市民”住房支出压力大，生活环境质量一般，普遍幸福感不高。对大部分以租房解决住房需求的“新市民”，子女教育、医疗保险等权益与城市常住居民权益不均等成为影响其幸福感的主要因素，阻碍其融入城市社会生活环境，影响了流动人口家庭幸福、个人健康。

鉴于广大流动人口对城市公共服务的实际需要，实现城市新时期发展需求，应增强流动人口归属感，吸引流动人口在城市定居，保障流动人口在基本公共服务方面的权益与常住居民均等化，减少流动人口住房支出压力，不断完善国家住房保障制度，满足广大流动人口对公共服务及生活环境的美好生活需求。

根据我国实际国情，以实现流动人口在子女教育、医疗保险等方面的权益与城市常住居民均等为目标，以对流动人口租房进行补助为途径，采取“统筹规划，分步实施，区别对待”的发展理念，完善住房保障体系。具体措施为：第一，以立法形式明确政府责任，适时推出全国性的住房租赁法，将租户与产权房所有者同享教育、医疗保险权益以法律形式合法保障，各地区根据经济发展水平，分层次、分阶段推进相关制度建设。第二，一二三线城市可根据各自的经济发展水平和流动人口规模，分级推出各自的租房补贴、贷款优惠、税收减免政策。第三，各地区出台针对流动人口的教育培训政策，使其在城市住房保障方面享有优先权益，让流动人口更好、更快融入城市生活环境中。