韩榕

摘 要：传统上，公法视野下的大学自治可以区分为学术自治、管理自治、人事自治与财务自治等基本类型。与此相应，大学自治规章则包括学术性自治规章与行政性自治规章两类。作为大学管理自治的重要构成部分，校园安全管理涉及校园秩序的维系与保障，关乎师生权益的法律保障。

关键词：安全管理;公法基本原则;大学规章自治

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.08.062

1 问题的提出

大学已经由封闭走向开放，大学与社会越来越紧密，随之而来，大学面临较多的校园安全管理的安全问题。校园安全管理是一个全方位的体系，校园安全管理制度对当下校园安全事件纠纷的化解、权利的保障显得“心有余而力不足”。

2 校园安全管理规定的法律性质、范围与效力位阶

2.1 校园安全管理规定的法律性质

我国目前对校规的法律性质没有明确的规定。校园安全管理规定也是校规的一个组成部分，在分析整体校规的性质，是分析校园安全校规安全的校规的前提。

在界定校园安全管理规章制度的性质之前，需先明确大学在公法上的法律地位。目前公立高等学校具有双重的法律地位。一方面是作為行政法上行政主体中行政法律、法规授权组织，根据田永诉北京科技大学案件，法院从司法角度在判决中将高校界定为法律法规授权的组织。另一方面，在《教育法》《高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》（教育部第41号令）等法律法规规章中都授予学校自主行政管理的权力。高校作为自治性行政主体的，在漫长的大学发展的历程中，形成了与大学学术研究、相关学校事务管理的办学自主权。

根据公立高校的法律地位，学校安全管理规定的制定权来源于之一是国家上位法的规定，即国家通过法律、法规与规章对高校具有的管理权力进行授权。例如清华大学消防管理规定通过2009年至2010年底25次校务会通过，但是清华大学的消防安全规定依据《中华人民共和国消防法》《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（2001年公安部令第61号）《高等学校消防安全管理规定》（2009年教育部、公安部令第28号）制定本规定。

另一方面，高校校规的自治权来源于高校在长期的发展过程中学校作为一个自治性团体而享有的权利。这种权力从根本上源于高等教育与科研活动本身的性质，而不是国家的授权。从权力层面来说，大学自治权可以分为三个层面：（1）自治立法权;（2）自治行政行政权;（3）自治裁决权。从学校规定的性质而言，分为学术性事务与行政管理性事务。校规从本质上来讲是高校内部规定，适用于高校内部成员。在中国台湾地区因为学生下载MP3档案，警察突袭校园扣押了电脑。这个案例就是高校自主权与国家和地区警察权冲突。这种权力，在日本和我国台湾地区被称为“家宅权”。

基于以上分析，高校安全管理规定的规定属于大学自治性规定中的行政性规定。然而，高校特殊的法律地位即双重性质，高校不仅是一个以学术为核心的自治性团体的性质，具有一定的管理校园维护秩序的权力。高校关于安全秩序管理的规定一方面要遵循国家法律法规。其次，也需要予以高校留足一定自治的空间。

2.2 校园安全管理规定的范围与效力位阶

校园安全管理规定是个宏观系统的体系涉及学校的安全管理的多方面。根据已有的研究成果，校园安全管理规定大致分为四个方面：一是学校行政管理方面的安全制度;二是学校教育方面的安全管理制度;三是学校学生日常安全管理制度;四是学校后勤安全管理制度。具体到学校安全具体的管理层面，以东南大学安全管理规定为例分为综合治理、消防治安管理、交通管理、网络管理等。

根据目前《立法法》规定，我国法律位阶效力依次为宪法、基本法律、普通法律、行政法规、地方性法规、政府规章，并且下位法不得违反上位法，保持法律的纵向的一致性。在既有的司法裁判中，法院将高校校规视为法律效力低于规章的其他规范性文件。例如，在“甘露不服暨南大学开除学籍决定案”中，最高人民法院在其裁判理由中明确指出：“学生对高等学校作出的开除学籍等严重影响其受教育权利的决定可以提起诉讼。人民法院审理此类案件时，应当以相关法律、法规为依据，参照相关规章，并可参考涉案高等学校正式公布的不违反上位法规定精神的校纪校规。”显然，在最高人民法院的裁判思路中，当高校校规不违反上位法且正式公布，法院即可在司法裁判中“参考”适用。换言之，高校校规的法律效力低于包括规章在内的上位法。据此，高校校规不得违反国家法律法规规章。同时，鉴于高校章程作为校内“最高法”的地位，高校校规也不得违反学校制定的章程。

3 自治与法治之间：校园安全管理规定如何通过法律之门

校园安全管理规定属于学校自治范围中的行政性事务，应当与学术性事务严格区分，高校安全管理规定是高校履行其自治权的表现方面，但这并不说明高校安全管理校规完全有学校自行规定，在法治真空中运行。校园安全管理规定的制定实施必须在法治的框架内运行，校园管理规定的制定实施必须符合法律合法性与合理性原则，遵守行政法基本原则。

3.1 法律保留原则的适用

合法性原则是现代行政法的首要原则，主要指一切行政权力都具有法律依据，具体包括职权法定、法律保留、法律优先等内容。

根据法律保留原则的原本设立之初，在于限制没有界限的大学自治权，具体到高校的校规中来，校园安全管理规定不属于学术性事务，而是属于行政性事务，关系到校园学生、教师的人身、财产等方面安全，学校具有“维护秩序的管理权”。对于学术性事务，不管是立法机关还是司法机关都保持相应的谦抑性，在于艳茹诉北京大学学位撤销一案中，法院作出了北京大学败诉的判决，对于于艳茹请求法院恢复其学位请求驳回。

然而，校园安全管理规定是学校行使管理秩序权，法律保留原则理应介入，学校安全管理规定一方面国家立法必须给予大学自治空间。例如《清华大学违纪处罚条例》中第三章侵犯人身权、第四章侵犯财产权。我国《行政处处罚法》规定，除了法规、法规和行政规章以外，其他规范性文件不得设置行政处罚。大学秩序管理性的规定面临着尴尬的局面，对于师生合法权益缺乏保护。又如，开除学籍的情形已经由《普通高等学校学生管理规定》（教育部第41号令）第52条明定。高校制定的安全管理校规，涉及开除学籍的，应认真对照教育部41号令第52条，以避免违法疑义的产生。

当前，我国高校校规中安全管理类校规并未受到应有的关注与重视，此类校规的合法性问题堪忧。未来，应基于法律保留原则，对高校校规的合法性予以全面充分的审查。

3.2 正当程序原则的适用

高校安全管理规定的制定实施需在正当程序之下运作，行政正当原则又称为正当程序原则是行政法基本原则之一。正当程序原则最早追溯于英国的“自然正义”，高校在秩序维护、安全管理方面的规定，不能忽略程序的价值。任何的行政行为的实施都需要遵循一定的方式。当法律要求某種行为必须符合一定的程序时，程序就是对实体活动的约束，程序与实体同等重要，程序的不当必然导致实体结果的不公正，程序的违法同样会导致行为的最终违法。

落实正当程序原则须履行告知制度、说明理由制度、申辩制度、听证制度等。告知制度是指行政主体在实施一定行政行为时，按照一定的方式向相对人通知、说明行政行为的一种程序性的制度。行政主体在做出影响相对人的权利之前、之中、之后，有义务通过书面或是口头的形式通知相对人，行政主体未履行告知义务也要承担相应的责任。行政公开是指高等学校根据信息公开相关的法律法规，按照规定的程序，向社会公众及时、真实、客观的公开学校办学过程中产生的各项信息。

高校安保人员若是在执行安全秩序维护时，站在中立角度，能够事前告知相关人员必要的学校规定，相关人员有权向学校申请听证从程序的启动，避免高校内部人员之间的纠纷。当校园安全管理规定对学生权益构成重大影响时，有必要建立相应的听证制度，以充分保障学生的程序权利。同时，借由这一程序装置，亦可以对校园安全管理权的运行予以规限和制约，避免其恣意妄为。

3.3 比例原则

比例原则，要求行政主体在实施行政行为在权衡实现公共利益时不能对相对人的个人利益进行过度的侵害。比例原则作为宪政与法治国建设的基本原则，其在高校安全管理校规制定中的适用，能够增进校规的理性与审慎，避免惩戒失当或过度。

在高校安全管理规定的制定中，高校在制定实施安全管理规定时不利于学生、教师的利益时，采取的惩罚措施与惩罚手段是相适应的，《清华大学违纪处罚条例》第十二条做出相关规定。条例中惩罚金额与身份的处理虽然作出金额的区别处理与对待，但是其中的金额的设置与处分是否处分过于严格。

4 对策与建议

校园安全管理规定如何在法治的框架下运行，在宏观层面要遵守行政法上的基本原则，再具体的制度安排上，要建立起事前、事中、事后的整套法治框架制度。

4.1 事前建立校园安全管理规定合法性审查

高校安全管理规定由学校校务会通过，在向全校师生公布。在制定安全规定的主体上看，缺乏专门的校规制定机构，在程序上缺乏公众参与，并且无专门的法律顾问进行专家意见。高校需建立专门负责学校各项校园规定的专门法律事务办公室，配备专门的专业性人员对各项规定进行合法性审查。在审查完毕后聘请校外的法律顾问对相关的规定提出专家咨询意见。建立起一套事前专门人员审核，专家咨询建议制度，确保相关规定遵循上位法，保障师生的合法权益。

4.2 事中加大民主参与制度

教育部在《依法治教实施纲要（2016—2020）》推进决策科学化、民主化、法治化。加大民主参与制度，最重要程序正当、过程公开、公众参与。民主的参与以校园规定制定过程透明化为前提，学校在制定相关规定的时候，要公布相关的制定程序，举办师生座谈会、听证会。加大学生代表大学、教职工代表大会参与学校的制度化科学决策的过程中来。

4.3 事后建立校园安全规定清理制度

学校安全管理规定制定来源于国家层面的法律、法规规章，在部分涉及人身权利、财产权利的规定中经常出现违反上位法的情形，结合现实中我国高校在办学的几十年中积攒了大量的安全管理规定，学校在制定修改相关规定时结合最新规定予以修改。随着《普通高等学校学生管理规定》的最新修订，大量涉及安全管理的高校校规亟待被清理或修订。例如，《普通高等学校学生管理规定》（教育部41号令）中对于第五十五条中对学生做出损益性行为，理应听取学生意见并予以根据学生申辩意见做出决定。

参考文献

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