潘金贵 王霑

摘 要：从宽处罚建议制度是融合了实体规范与程序规范、兼顾了监察调查和刑事司法的综合性法律制度，具有巩固发展反腐败斗争压倒性胜利，实现纪法衔接、法法衔接等价值。对该制度的概括性规定是立法技术的有意为之，却给制度适用造成阻滞。从宽处罚建议具有影响后续量刑建议和司法判决的能力，但有赖于司法机关的全面审查和诉讼支持。监察机关是否提出从宽处罚建议取决于对案件整体情况的综合考量，可以采取从宽处罚建议书或者在起诉意见书中专列项的方式向司法机关提出从宽处罚建议。该制度设置的两个严格的审批程序可以弥补律师不能介入的缺憾。应当建立认罪越早从宽越多的激励机制和阶梯式量刑减让机制。

关键词：职务犯罪;监察调查;从宽处罚;认罪认罚

基金项目：最高人民检察院检察理论课题“认罪认罚后被告人反悔研究”（GJ2019C30）。

[中图分类号] D915.3 [文章编号] 1673-0186（2021）001-0102-015

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.001.008

2018年3月颁布实施的《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”）是一部集实体法、程序法、组织法等于一体的法律，其在立法技术上呈现新态势，在立法内容上呈现新成果。第三十一条、三十二条确立了职务犯罪监察调查中的从宽处罚建议制度（以下简称“从宽处罚建议制度”），在实践中有着广阔的“应用前景”，但因规定较为概括，既未明确监察机关在提出从宽处罚建议时的职责定位，又未明确其权限和实施程序，导致在实际操作中难以把握。同时，该规定既与《中国共产党纪律处分条例》（以下简称“《纪律处分条例》”）的从宽处分制度密切关联，还与《中华人民共和国刑事诉讼法》认罪认罚从宽制度一脉相承，更与《中华人民共和国刑法》自首、坦白、退赃、立功等制度有一定重合之处，但其自身又有显著特点，由此引发了纪法衔接、法法衔接的问题。目前，学术界虽然对该项制度开展了少量研究，但多立足于《刑事诉讼法》认罪认罚从宽制度，较少从与《纪律处分条例》和《刑法》相关制度有效衔接的角度进行系统分析;对实践中亟须解决的一些具体问题也未给予解决方案。本文试从从宽处罚建议制度的相关规定入手，分析该制度自身存在的问题及实施中面临的困难，探寻完善制度的路径，为监察机关调查实践提供操作指引。

一、从宽处罚建议制度的基本内涵

全面准确认识，把握一项法律制度的全部内容和价值取向是确保其正确实施的前提[1]，因此，首先有必要厘清从宽处罚建议制度的基本要求及其与相关制度之间的关系。

（一）从宽处罚建议制度的类型和审批程序

从宽处罚建议制度分为两种类型。《监察法》第三十一条规定的是“主动认罪认罚+附加条件”型从宽处罚建议制度，要求涉嫌职务犯罪的被调查人除了主动认罪认罚外，还需具备自动投案，真诚悔罪悔过的;积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的;积极退赃，减少损失的;具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形之一的。《监察法》第三十二条规定的是“揭发立功”型从宽处罚建议制度，要求职务违法犯罪的涉案人员需具有揭发有关被调查人职务违法犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，有助于调查其他案件情形之一的。两种从宽处罚建议制度在审批程序方面相同，均要求在作出从宽处罚建议决定前应当在监察机关内部履行两级审批程序，即经本级监察机关领导人员集体研究和上一级监察机关批准。

中央纪委、国家监委虽然没有对《〈中华人民共和国监察法〉释义》（以下简称“《监察法释义》”）的适用作硬性要求，但该书由其编写并发向全国监察机关，对调查人员执行《监察法》具有重要指导意义。其对“认罪”与“认罚”从主观和客观两方面作出界定，即被调查人“在主观上表现为能够认识到自己的行为违反了法律的规定，愿意接受法律的制裁，并对自己的所作所为感到后悔，表现出了被调查人改恶向善的意愿。在客观上表现为被调查人自动投案、真诚悔罪悔过，积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为，积极退赃、减少损失”。并进一步对“从宽”作出阐释，包括从轻处罚、减轻处罚和免除处罚。“‘从轻处罚是指在法定刑的幅度内适用相对较轻刑种或者处以较短的刑期。‘减轻处罚是指在法定刑最低刑以下判处刑罚。‘免除刑罚是指虽已构成犯罪，但由于某些原因不判处刑罚。”[2]161-163

（二）从宽处罚建议制度与《纪律处分条例》从宽处分制度的关系

二者对“从宽”设置了类似条件：一是“自动投案、真诚悔罪悔过”的情形与“主动交代本人应当受到党纪处分的问题”情形类似;二是“积极配合调查工作、如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为”的情形与“能够配合核实审查工作，如实说明本人违纪违法事实”的情形类似;三是“积极退赃、减少损失”的情形与“主动上交违纪所得”“主动挽回损失”的规定类似;四是揭发立功与“检举同案人或者其他人应当受到党纪处分或者法律追究的问题”的规定类似①。

但是二者也存在明显差别：一是在适用主体方面，从宽处罚建议制度适用于涉嫌职务犯罪的被调查人或者职务违法犯罪的涉案人员，从宽处分制度則适用于涉嫌违纪的党员;二是关于立功和重大立功的要求存在差异，从宽处罚建议制度要求涉嫌职务犯罪的被调查人具有重大立功情节，后者仅有揭发立功和其他立功的规定。

（三）从宽处罚建议制度与《刑事诉讼法》认罪认罚从宽制度的关系

认罪认罚从宽制度是2014年10月党的十八届四中全会确立的刑事诉讼领域的重大改革措施。2016年11月16日，“两高三部”颁发的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称“《认罪认罚从宽办法》”），以规范性文件的形式率先确立认罪认罚从宽制度，并在18个城市正式启动试点工作。相关实证研究表明，自2016年11月试点开始，直至2018年7月试点结束，试点地区法院认罪认罚从宽制度的适用率达到52.3%，累计审结刑事案件18 177件，试点的案件数量和占比均呈现出逐步提升的态势[3]。2018年10月26日，新修订的《刑事诉讼法》将认罪认罚从宽制度的改革成果加以吸收、凝练，以基本法的形式正式确立该项制度，并以14个条（款）明确了相关要求①。认罪认罚从宽条款确立了制度自身的实体规则，亦明确了制度的实施机制。在通过《监察法》之前，认罪认罚从宽制度试点工作已取得显著成效，《刑事诉讼法修正（草案）》“一审稿”将其纳入调整范围，从立法层面吸收和肯定了认罪认罚从宽制度试点实践经验。鉴于此，有必要在制定《监察法》时，将改革最新的成果吸纳进去。《监察法释义》指出，“《监察法》第31条规定与《认罪认罚从宽制度试点办法》作了衔接”[2]160。可见从宽处罚建议制度与认罪认罚从宽制度密切关联。

但是二者在适用条件上尚有显著不同，最直观的表现是《监察法》认罪认罚从宽的认定条件严于《刑事诉讼法》的规定：一是在审批程序上，要求履行本级监察机关领导人员集体研究决定和报上一级监察机关批准的两级程序，而其他机关办理一般刑事犯罪案件和职务犯罪案件则无此要求。二是在适用条件上，要求满足“主动认罪认罚+特定情形”的条件，其他机关办理一般刑事犯罪案件和职务犯罪案件只有“认罪认罚”的条件;三是在处置权限上，监察机关对于被调查人有重大立功或者案件涉及国家重大利益等情形的，仅有提出从宽建议的权力，无权启动撤案程序，而一般刑事案件犯罪嫌疑人具有这一情形的，公安机关有权启动撤案程序。

（四）从宽处罚建议制度与《刑法》及相关司法解释关于自首、坦白、退赃、立功从宽制度的关系

二者存在一定程度的重合，其从宽处理条件规定类似：一是“自动投案、真诚悔罪悔过”的情形类似于自首可以从轻、减轻或者免除处罚的规定;二是“积极配合调查工作、如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的”情形与犯罪嫌疑人如实供述后可以从轻或者减轻处罚的规定相似;三是“积极退赃、减少损失”的情形类似于涉嫌贪污、受贿犯罪嫌疑人“积极退赃”可以从轻、减轻或者免除处罚的情形;四是“重大立功表现”情形与《刑法》规定基本相同;五是揭发立功与《刑法》立功规定部分要求相似②。

虽然二者在从宽处理规定条件上类似，但是也存在显著差别。一是在制度体系上不同。《监察法》仅有第三十一条、三十二条规定，无相关配套操作细则。《刑法》除第六十七条、六十八条、三百八十三条、三百八十五条规定外，还有一系列司法解释为实践提供操作指引：如1998年，最高人民法院发布《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》，对一般自首、准自首和自动投案、如实供述罪行、立功、重大立功等情形予以明确;2009年，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》，不仅对职务犯罪案件中个人自首、坦白、退赃、立功的情形进一步明确，还对单位自首情形予以明确;2010年，最高人民法院发布《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》，对自动投案、如实供述自己的罪行、司法机关还未掌握的本人其他罪行、不同种罪行、立功线索来源、协助抓捕其他犯罪嫌疑人等如何认定进一步细化。同年，最高人民法院发布了《人民法院量刑指导意见（试行）》，对从轻、减轻规则和自首、立功、退赃等从轻量刑的幅度作出规定;2012 年，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理职务犯罪案件严格适用缓刑、免予刑事处罚若干问题的意见》，对全部退缴赃款赃物等量刑作出规定;2017年，最高人民法院发布《关于常见犯罪的量刑指導意见》，对自首、坦白、退赃、立功等从宽处罚的幅度作出规定。概言之，最高人民法院、最高人民检察院发布的上述司法解释，与《刑法》一起形成了系统完备、可操作性强的刑事司法从宽处罚体系，其对职务犯罪自首、坦白、退赃、立功等从宽处罚情形的规定涵盖了司法实践中可能遇到的情形，为司法认定提供了制度遵循。二是在退赃情形上存在一些差别。《监察法》中规定的“积极退赃、减少损失”适用于所有职务犯罪，而《刑法》中规定的“积极退赃”仅适用于贪污、受贿罪。三是在立功情形上存在较大差别。《监察法》规定立功的对象是监察机关调查的涉嫌职务违法犯罪的被调查人或其他人员，而《刑法》规定的立功对象是犯罪分子。

综上所述，从宽处罚建议制度是针对涉嫌职务犯罪的嫌疑人有主动认罪认罚情形的，或者涉嫌职务违法犯罪的涉案人员有揭发立功情形的，监察机关可以提出从宽处罚建议的法律制度，是融合了实体规范与程序规范、兼顾了监察调查和刑事司法的综合性法律制度。《监察法》中给予涉嫌职务犯罪的被调查人从宽处理的条件早已超出《刑事诉讼法》认罪认罚从宽制度规定范围，实质是《刑事诉讼法》中认罪认罚规定与《刑法》中的自首、立功等相关规定的糅合[4]25。《刑法》及最高人民法院发布的《关于常见犯罪的量刑指导意见》等司法解释关于自首、坦白、退赃、立功等从实体规范方面为其提供了制度支撑，《刑事诉讼法》及相关司法解释从程序规范方面为其适用速裁程序、简易程序、普通程序简化审判提供了制度支撑。

二、从宽处罚建议制度的价值分析

创设和适用从宽处罚建议制度对职务犯罪监察调查具有积极价值，且在实践中取得可观效果，具体表现在四个方面。

（一）巩固反腐败斗争压倒性态势、夺取反腐败斗争压倒性胜利的需要

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁。只有以反腐败永远在路上的坚韧和执着，深化标本兼治，保证干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出历史周期率，确保党和国家长治久安。当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。”[5]因此，必须赋予监察机关更大的权力，使其在职务犯罪调查过程中有更多与被调查人沟通协商的“筹码”，促使被调查人为获得从宽处罚，尽早认罪认罚，并争取自首、坦白、退赃、立功等。如此，既有利于监察机关顺利查清案件，扩大腐败问题线索的涉及面，提高惩治腐败犯罪的力度和广度;还有利于节省人力物力，提高反腐败工作效率，优化配置监察资源，早日取得反腐败斗争胜利，进而在更高层次、更高水平上实现职务犯罪调查的政治效果、纪法效果和社会效果的统一。

（二）贯彻党惩前毖后、治病救人的一贯方针，实现党纪和《监察法》衔接的需要

监督执纪工作需要坚持诸多重要原则，惩前毖后、治病救人原则是重中之重①，体现了全面从严治党的政策和策略，体现了对干部的最大关心和爱护。这一方针在《纪律处分条例》中已有体现②。《监察法释义》也指出，第三十一条规定的主要目的是鼓励被调查人犯罪后改过自新、将功折罪，积极配合监察机关的工作，争取宽大处理，体现了“惩前毖后、治病救人”的方针[2]160。因此，职务犯罪监察调查不能一味追求打击犯罪，而要给予被调查人改过自新的机会，从而达到既查清问题、惩治违纪违法行为又挽救干部，既惩治极少数又教育大多数的目的。这与刑罚目的有一定的差别，这也是党纪与《刑法》的差别。监察机关在被调查人认罪认罚后提出从宽处罚建议，正是在党纪和《刑法》之间架起一座桥梁，让职务犯罪监察调查也能实现党教育挽救干部的目的。如中央纪委国家监委于2018年10月宣布，H省副省级干部艾某某严重违纪违法被开除党籍，按规定取消其享受的待遇。因其自动投案，真诚悔罪悔过，依法将其涉嫌犯罪问题移送检察机关审查起诉，并提出减轻处罚的建议。检察机关于后续的提起公诉环节提出了对艾某某予以减轻处罚的建议。江苏省苏州市中院于2019年4月认定，艾某某收受贿赂6 478万余元;鉴于其在案发前主动向中央纪委国家监委投案，并退还其非法收受的赃款赃物，如实供述自己的罪行等，符合法定、酌定从轻、减轻处罚的规定，因此对艾某某判处有期徒刑8年、并处罚金人民币300万元。艾某某作为《监察法》颁布后第一个自动投案、认罪认罚的原省部级干部，也作为《刑诉诉讼法》修订后第一个适用认罪认罚从宽处理程序审理的原省部级干部，对其提出从宽处罚的建议并依法减轻处罚，有利于鼓励更多的干部主动认罪认罚，形成良好的示范效应[6]。

（三）落实坦白从宽和宽严相济刑事政策以及认罪认罚从宽制度，促使职务犯罪监察调查与刑事司法有效衔接的需要

坦白从宽政策是中华人民共和国成立以来的一项重要刑事政策，对刑事司法活动起着重要的指导作用。宽严相济刑事政策是我国的基本刑事政策，其基本内容是“该严则严，当宽则宽;严中有宽，宽中有严;宽严有度，宽严审时”[7]。国家监察体制改革后，查处职务犯罪的绝大部分权力由检察机关转移至监察机关，由此产生了坦白从宽和宽严相济刑事政策在职务犯罪调查领域如何应用的问题，从宽处罚建议制度的建立正好解决这一问题，是这些刑事政策在职务犯罪调查领域制度化、具体化的重要探索。

认罪认罚从宽制度考虑到了公正基础上的效率观，承载了现代司法宽容的价值取向，在非对抗的诉讼格局中实现司法资源的优化配置[8]。它赋予了当事人对于刑事诉讼活动的参与权，体现出国家日益强化对当事人的诉讼主体性的保障，增加了刑事诉讼的当事人主义成分，凸显出“国家独断型”的传统刑事诉讼模式和定罪量刑结果正在迈向“协商决定型”的趋势[1]。提倡认罪认罚从宽体现出我国在大规模的借鉴域外经验后，自主创新了刑事诉讼理念和诉讼模式。《监察法》在制定时理所当然地将这一最新改革成果吸纳进去。对此，有学者认为在监察调查阶段已经明确确立了认罪认罚从宽制度，还有学者认为该条是在贯彻认罪认罚从宽的刑事政策①。

（四）针对职务犯罪特殊性，顺利突破职务犯罪案件的需要

职务犯罪本质上反映的是权力运作过程中的权力异化和失控现象，是权力腐败的极端表现，其社会危害性甚于一般刑事犯罪[9]。同时，其查处难度也高于一般刑事犯罪。这是因为职务犯罪嫌疑人往往具有较高学历、较高智商、较丰富社会阅历和较复杂社会关系，同时又了解现代经济、法律、金融等专业运行规律，作案手段更加隐蔽化、多样化、智能化。因此在调查职务犯罪时，能够收集到的实物证据较少，言辞证据对案件突破起着至关重要的作用，但言辞证据获取困难且稳定性差。赋予监察机关对被调查人自首、坦白、退赃、立功等从宽处罚建议权，可以激发被调查人趋利避害的心理倾向，在向调查人员供述犯罪行为的同时获得从宽处罚的收益。根据心理学“社会交换论”的观点，所有人相互之间的交易依赖于双方能够从交易中获利，这是人类行为的基本规律，也是人类的自发倾向[10]。

三、从宽处罚建议制度的现实困境

从宽处罚建议制度在监察实践中已取得积极政治效果、纪法效果和社会效果，但因《监察法》及其释义未对被调查人主动认罪认罚的具体认定标准、从宽处罚建议的形式及内容、从宽处罚建议的效力及审核方式等作出规定，导致该制度可操作性不强，监察机关在适用时还必须从《刑法》《刑事诉讼法》和相关司法解释中找寻操作依据，来明确职务犯罪嫌疑人是否构成认罪认罚和是否符合自首、坦白、退赃、立功等条件，这也使得从宽处罚建议制度成为职务犯罪监察调查与刑事司法衔接的难点。对此，有学者认为，《监察法》出台的时间背景是认罪认罚从宽制度改革试点期间，改革试点的成果还未被刑事程序法吸纳，因此在法律上找不到予以推广的依据，只好采取超前式的概括立法方式，早于《刑事诉讼法》确立认罪认罚从宽制度[4]24。从宽处罚建议制度的概括规定形成了四个急需解决的问题。

（一）监察机关在提出从宽处罚建议时的职责定位不明确

如监察机关此时履行的职责是什么？其提出从宽处罚建议的性质是什么？是否对司法机关有当然约束力？当其与检察机关的量刑建议或者与审判机关的量刑裁量发生冲突时该如何处理？《刑事诉讼法》对此未作规定。监察机关的监察范围涵盖了所有行使公权力的公职人员，当然也包括从事司法工作的人员，再加上从宽处罚建议已经上一级监察机关批准，使得建议无形中蕴含了上一级监察机关的意志，将对下一级检察机关独立行使量刑建议权造成影响。从实然的角度，在当前背景下，对于监察机关提出的从宽处理建议，检察机关往往会谨慎对待，因此这些建议对检察机关而言有相当程度的约束力。由此导致的结果是，《监察法》中认罪认罚从宽制度规范的效力区间已逾越监察程序延伸至刑事诉讼程序[4]24。实践中，有些地方检察机关提起公诉时，直接将本级监察机关从宽处罚建议和上一级监察机关批复作为证据移送审判机关，而审判机关也将其作为定罪量刑的依据①。

（二）监察机关提出从宽处罚建议的权限范围、移送载体、精确程度等要求不明确

《监察法》在规定从宽处罚建议时用的是“可以”的表述，这也就赋予监察机关选择权，但对哪些情形应当提出从寬处罚建议，哪些情形即便是符合条件也不能提出从宽处罚建议未作规定，对监察机关该采用什么载体向检察机关提出从宽处罚建议亦未作规定。实践中，监察机关在向检察机关提出从宽处理建议时，较多采取《关于建议给予（涉嫌职务犯罪的被调查人姓名）从宽处理的函》的形式[4]26。函用于“不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”[11]，在性质上不具有约束力，采用函的形式是否恰当还需进一步研究。还有一些地方监察机关从宽处罚建议的载体为专门的从宽处罚建议书、认罪认罚具结书、移送起诉意见书中的专列项。此外，监察机关提出的从宽处罚建议应当奉行类似于幅度刑量刑建议，还是相对精准地提出罪名甚至适用刑罚及执行方式？是否需要在移交检察机关的文书上说明提出从宽处罚建议的理由、依据？上述问题导致监察机关在办理具体案件时无制度可以遵循。

（三）被调查人在无辩护律师的情况下如何实现其从宽处罚权益不明确

学者普遍认为，认罪认罚与律师辩护权须臾不可分离，“辩护律师应参与控辩协商的过程”[12]。“确保被告人获得律师的有效帮助，这是被告人自愿认罪的基本制度保障。”[13]《刑事诉讼法》更是要求在审查起诉阶段，犯罪嫌疑人认罪认罚的，应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署认罪认罚具结书。但是在职务犯罪监察调查阶段，因《监察法》未赋予被调查人和涉案人员聘请辩护律师的权利，只能由监察机关与被调查人和涉案人员以及他们的亲属等进行协商，特别是在被调查人和涉案人员处于监察机关的控制之下，可能出现监察机关调查人员采取威胁、引诱等方法，以认罪认罚从宽和揭发立功从宽作为条件换取被调查人和涉案人员的供述，被调查人和涉案人员在不利处境中很难对认罪认罚和揭发立功后果有清醒认识，其认罪认罚和揭发立功的明智性、自愿性、真实性存在潜在风险。此种情况下该采取什么措施和程序来确保被调查人和涉案人员的合法权益需要进一步研究。

（四）对于不符合从宽处罚建议制度适用条件，但符合认罪认罚从宽制度适用条件的案件，司法机关如何处理不明确

现有的制度设计是认罪认罚制度贯穿于调查或侦查、审查起诉、审判、执行的全过程，这给予当事人在每一个阶段都有认罪认罚从宽的机会，但极易造成的结果是：被调查人享有充足的认罪认罚机会，部分心存侥幸者就会选择拒绝在监察调查阶段主动认罪认罚，然后根据监察调查的结果，待案件进入后续阶段后进行利弊权衡，最后选择在审查起诉或者审判阶段作出认罪认罚。被调查人的策略性选择与从宽处罚建议制度的设置目的存在根本抵牾，延后主动认罪认罚也与促进被调查人尽早交代犯罪事实的期待相倒置。从现实层面看，被调查人虽主动认罪认罚，但不满足附带条件的，会使得监察机关难以提出从宽处罚建议，但同样的案件事实一旦延伸至刑事诉讼阶段又可以适用认罪认罚从宽制度。并无二致的行为，因为处于不同阶段、面对不同国家机关而导致不同的法律后果，形成了适用标准的差异，影响了监察机关调查权的有效行使。

四、从宽处罚建议制度的完善路径

对从宽处罚建议制度进行检视，不是为了揭示该制度的漏洞、弊端并加以无端嘲讽，而是在理性的反思中厘清认识，在达成共识的基础上进行规则的合理构建。

（一）监察机关、检察机关和审判机关在提出从宽处罚建议的职务犯罪案件中的职责定位及行使权力的性质

1.监察机关的职责定位及行使权力的性质

监察机关在职务犯罪监察调查案件中履行调查职责，其据此提出的从宽处罚建议从一定程度上可视为对被调查人职务犯罪事实作出的初步判断，是国家监察专责机关意志在个案中的体现。因监察机关全面参与到职务犯罪调查中，对犯罪事实了解得最早、最直观、最深入，其提出的从宽处罚建议具有影响后续量刑建议和司法判决的能力[14]。特别是与公安机关侦查的一般刑事犯罪案件相比，监察机关提出的从宽处罚建议具有更强的影响力，公安机关在将案件移送审查起诉时，不能对主动认罪认罚的犯罪嫌疑人提出从宽处罚建议，仅能将这一情况记录在案，并在起诉意见书中写明其主动认罪认罚情况。当然，检察机关和审判机关是否认可监察机关的从宽处罚建议还有赖于后续的审查（审理）情况。正如有学者所言，监察机关自首从宽制度的建议对检察机关、审判机关而言不具有约束力，不影响其相关职能的行使[15]。但是考虑到监察机关的政治机关属性和反腐败工作的实践需要，监察机关在调查职务犯罪中的从宽处罚建议权应当作为一种法定从宽处罚事由，这与检察机关的量刑建议权有显著区别[16]。

2.检察机关的职责定位及行使权力的性质

检察机关依然履行国家公诉职责，“量刑建议只是检察机关的‘求刑申请”[17]，不是检察机关代为行使审判机关的裁判权。而认罪认罚案件的量刑建议是控辩双方就量刑问题协商后达成的“合意”，折射出作为国家代表的检察机关依据被追诉人认罪认罚，在实体上给予的量刑优惠承诺。它是处理此类案件最为重要的法律意见，这有别于非认罪认罚案件的量刑建议[1]。除非存在法定的五种例外情形，审判机关一般应当采纳检察机关指控的罪名和量刑建议①。对于监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件，检察机关应当以事实为依据、以法律为准绳，遵循刑事司法判断规则，综合考量全案情况，如犯罪事实是否清楚、证据是否确实充分，与定罪量刑有关的从轻、从重情节是否查清，共同职务犯罪案件中每个犯罪嫌疑人的地位、作用、刑事责任是否查清等，从而充分发挥检察机关的职能作用，对监察机关从宽处罚建议进行“筛选”和“过滤”。

监察机关的从宽处罚建议只要符合法律规定，无需考量检察机关在建议形成中发挥的作用。也就是说，不管该建议是监察机关独立提出的，还是检察机关与监察机关协商一致的结果，检察机关都可以采纳监察机关的建议，并向审判机关提出量刑建议，移送材料时还应一并移送监察机关的从宽处罚建议。如果职务犯罪被调查人认罪认罚违背程序正义和实体公正的刑事司法理念，甚至违反相关法律规定，如被调查人主动认罪认罚的行为和职务违法犯罪涉案人员揭发立功的行为不符合自愿性、真实性要求，或者未履行双重审批程序;再如从宽处罚建议依据的关键言辞证据存在疑问又无法予以补正的;还如监察机关对职务犯罪被调查人的从宽处罚建议中，存在罪与非罪、此罪与彼罪和主观方面、犯罪形态、刑事责任的评定错误，甚至出现与量刑有关的重要情节被遗漏的，检察机关应立足职责，部分采纳或者不采纳从宽处罚建议。必要时，检察机关可以作出退回监察机关补充调查的决定，或者自行补充侦查的决定。检察机关在向审判机关移送材料时，一并移送监察机关的从宽处罚建议书。当然，检察机关不予采纳监察机关的从宽处罚建议，不能武断随意作出，而应受到相关工作机制的约束。检察机关应当建立反馈制度，对从宽处罚建议采纳的应当告知监察机关，不予采纳的除告知监察机关外，还应当说明理由[18]。

3.审判机关的职责定位及行使权力的性质

对认罪认罚案件，审判机关“一般应当”采纳检察机关的量刑建议，这蕴含了对检察机关代表国家与当事人达成“合意”的尊重，并非排除审判机关的裁判权，审判机关依然履行依法独立审判、公正裁量的职责。审判机关应当从证据、事实、定罪量刑和建议说理等方面，对监察机关从宽处罚建议和检察机关的量刑建议进行全面、实质的审查。符合规定的，应当尊重检察机关指控的罪名和提出的量刑建议。如果发现对被告人存在罪与非罪、此罪与彼罪的认定错误，或者被告人供述明显违背自愿性、真实性等情形的，审判机关可以拒绝采纳检察机关的量刑建议，并通过依法审理作出公正裁判。办理认罪认罚案件，并不改变公检法三机关之间分工负责、相互配合和相互制约的关系。定罪量刑作为审判权的核心内容，具有专属性，裁判权只能由审判机关依法行使。检察机关量刑建议权在本质上属于程序职权，应当由审判机关依法判决其是否妥当[19]。

总之，厘清监察机关、检察机关和审判机关（以下简称“三机关”）的职责定位及行使权力的性质，并在办案中一以贯之，是落实《宪法》《监察法》规定的“三机关”之间“互相配合、互相制约”原则的需要。在具体实践中，“三机关”既要讲配合，也要讲制约。巩固发展反腐败斗争压倒性态势是“三机关”的共同责任、共同价值追求，需要通过互相配合，实现国家权力机关的有效运行，从而共同惩治职务犯罪，提高办案效率。但“配合”不是以配合为名行联合办案之实，而是在厘清各方职责边界的前提下，依据法律规定做好相关衔接工作，确保职能匹配、步调一致。否则，容易侵犯人权，容易导致冤假错案，容易落入“调查中心主义”的窠臼。河南省鹿邑县发改委原借调干部滕中华挪用公款、受贿的调查、起诉、审判过程就体现了“三机关”落实“互相配合、互相制约”的原则。鹿邑縣监委对滕中华检举揭发他人犯罪事实而构成的重大立功行为提出从宽处罚建议，鹿邑县检察院当庭发表公诉意见认为滕中华的检举揭发行为不构成重大立功，鹿邑县法院认为滕中华的检举揭发他人重大犯罪的情况已经查证属实，并移送审查起诉，构成重大立功，从而采纳了监察机关的从宽处罚建议[20]。

（二）监察机关对职务犯罪案件提出从宽处罚的权限范围

1.监察机关在对全案进展综合考量的基础上决定是否提出从宽处罚建议

《监察法》第三十一条使用的措辞是“可以”从宽，属于授权行为，是否从宽由监察机关根据全案情况综合把握。也就是说，在被调查人主动认罪认罚的情况下，监察机关可以提出从宽处罚的建议，也可以不提出从宽处罚的建议，认罪认罚并不必然导致从宽。从制度设置的目的来看，通常情况下应对认罪认罚的被调查人提出从宽处罚的建议，因为被调查人认罪认罚表明其已经认识到自己行为的危害、性质，并愿意为此承担相应的法律责任，刑罚教育、矫正的目的已经提前实现，此时提出从宽处罚的建议，可以激励更多的被调查人认罪认罚，既实现惩治职务犯罪的目的，又可以节约国家监察资源。当然，对被调查人认罪认罚的，也存在不提出从宽处罚建议的情况，如对犯罪情节特别恶劣、犯罪后果特别严重、人民群众反映特别强烈的被调查人，即使其认罪认罚，也不必然从宽处理，如有的省级监委领导在接受采访时指出，该省监委对两类犯罪一般不提出从宽处罚建议，一类是严重危害党的执政基础、危害国家安全、危害人民群众生命健康等国家和人民重大利益的犯罪，另一类是社会影响特别恶劣的犯罪[21]。因此，是否从宽要综合考虑多方面的因素，而不是只要主动认罪认罚，都一律从宽。

2.监察机关只能提出概括性的从宽处罚建议

监察机关的从宽处罚建议不同于检察机关的量刑建议。后者是指检察机关对提起公诉的被告人，依法就其适用的刑罚种类、刑罚幅度或者具体刑罚、执行方式等向审判机关提出的建议，既可以是精准的量刑建议，还可以是有幅度的量刑建议，而前者应是概括性的，应当侧重于量刑的一般原则，侧重于提示注意个案的量刑情节和法律适用[22]，這样可以给检察机关审查起诉时留下更多的变动空间。证据具有可变性、不确定性，很多证据在诉讼过程中会发生变化，这导致据以定罪量刑的事实在不同诉讼阶段也会随之发生变化[23]。如果监察机关的从宽处罚建议超出概括性的范畴，既加重其负担，也影响检察法机关的法定量刑建议权。这是因为，量刑等法律适用问题属于专业判断问题，需要长期的专业性学习、训练和实践方能养成判断能力。调查人员的优势在于调查，在于发现和收集证据，其对法律的认识判断以及对裁量刑罚的能力很难超过检察人员，勉强让其提出精准的或是有幅度的从宽处罚建议，将给检察机关审查起诉带来阻滞，也有越俎代庖的嫌疑。

3.监察机关既可以制作从宽处罚建议书，也可以在移送审查起诉建议书中提出从宽处罚建议，同时附相关证据材料

现在一些地方采取函的方式提出从宽处罚建议虽然可以临时解决问题，但尚属权宜之计。笔者建议采取两种方式提出从宽处罚建议：一种是由国家监委制定统一的填空式的从宽处罚建议文书，由相应监察机关在提出从宽处罚建议时填写，可设两联，一联留存监察机关，一联移送检察机关。此外，还可以在起诉意见书中专列一项提出从宽处罚建议。当然，不管采取哪种形式提出建议，都必须附上可以证明被调查人符合从宽处罚的证据材料，如讯问笔录、自书材料、退赃证明、检举揭发他人犯罪事实并经查证属实的材料等。

4.监察机关在提出从宽处罚建议同时应当说明理由和依据

参与到程序中的当事人有权知道特定裁判的理由是公平“游戏”理念的要求。如果不陈述理由，当事人只会得出这一结论：自己是武断裁判的牺牲者[24]。监察机关的说理有助于阐明其提出从宽处罚建议所依据的事实基础和法律基础，从而证明提出建议的正当性;有助于说服当事人，让其从中感受到认罪认罚从宽的适当性和公正性;也有助于让检察官和法官了解从宽处罚建议的形成过程和考量因素，从而说服他们与监察官达成共识。从宽处罚建议应当阐释其背后的深层理由，而不仅仅表现为一种具体的量刑意见，量刑建议说理是实现科学性的制度保障[25]。

（三）被调查人和涉案人员在无辩护律师情况下实现其从宽处罚权益的路径

根据被调查人和涉案人员是否被留置，可以将监察机关调查的职务犯罪案件分为两类，一类是被调查人和涉案人员未被留置的职务犯罪案件，另一类是被调查人和涉案人员被留置的职务犯罪案件。对于前者，其虽然无法聘请律师为其辩护，但因其行动自由，完全可以联系律师提供法律帮助;对于后者，其人身自由被限制，与外界的联系被阻断，无法获得辩护律师的帮助，因此影响了被调查人和涉案人员的判断，一定程度上降低了被调查人和涉案人员的对抗能力，但即便如此，被调查人和涉案人员仍然可以实现其从宽处罚权益，有如下原因。

1.被调查人和涉案人员具有较强的认知能力和判断能力

职务犯罪嫌疑人大多数属于高智商犯罪，基本了解相关法律规定，部分职务犯罪嫌疑人甚至在被监察机关采取留置措施前还可能咨询律师、其他专业人士以及亲朋好友，获取咨询意见，对于留置期间是否认罪认罚或者揭发立功以换取从宽处理已有预判。

2.被调查人和涉案人员可以间接获得律师提供的法律帮助

律师在职务犯罪监察调查阶段不能以辩护律师身份行使会见权、通信权等，但不代表其不能为被调查人和涉案人员及其亲属提供法律帮助。在被调查人认罪认罚或者涉案人员揭发立功换取从宽处罚的过程中，被调查人和涉案人员的亲属可以向律师寻求法律帮助，间接地介入监察调查程序。在被调查人和涉案人员认为监察机关的调查行为侵犯其合法权益时，其近亲属可以咨询律师，帮助其行使《监察法》赋予的申请复审、复核权和申诉权、申请复查权等救济权利。

3.从宽处罚建议设置的决定程序在监察机关内部形成监督制约

从宽处罚建议制度设置了两个特别决定程序：一是在本级监察机关内部需经领导人员集体研究，其实现途径可以经监察机关委务会议研究决定，或者经相关部门分管、协管领导参加的专题会议研究决定;二是在本级监察机关研究决定后需报上一级监察机关批准，其实现途径是上一级监察机关综合考量全案情况，作出批准与否的决定，体现出上级对下级的领导和监督。律师介入的外部监督虽然对被调查人和涉案人员合法权益的保障有一定作用，但这些作用与熟悉案件整体情况、具备专业知识的内部人员审核把关作用相比还有一定差距。因此，这两个能够决定是否提出从宽处罚建议特别程序的设置正好可以暂时弥补律师不能介入的缺憾。如同对待一个人，当束缚了他的双手，降低了他的行动能力时，又赋予他一双翅膀，让飞翔弥补他行动的不足。

4.检察机关和审判机关具有对从宽处罚建议进行实质审核的权力，在监察机关外部形成监督制约

监察机关提出的从宽处罚建议必须得到检察机关和审判机关的认可，才能实现其价值和效果。因此考虑到刑事诉讼程序中还有审查起诉和审判两道关口，监察机关必须综合考量，以确保其提出的从宽处罚建议符合法律规定。如此，检察机关和审判机关在外部、在后续程序中对监察机关进行监督制约，进一步保障被调查人和涉案人员合法权益的实现。

（四）对于不符合从宽处罚建议制度适用条件，但符合认罪认罚从宽制度适用条件的案件，司法机关从宽处理的实现路径

对此，有学者提出，为了统一从宽处罚的适用标准，对《监察法》规定的特定情形要求应当从宽掌握甚至予以取消，只要被调查人认罪认罚，监察机关就可以依照程序提出从宽处理建议[4]28。笔者并不赞同这种观点，《监察法》对于“特定情形”的规定不仅不能取消，还要继续保留，正是因为有了“特定情形”的规定，才提供了给监察机关赋予从宽处罚建议权的理由，否则同样都是认罪认罚案件，监察机关调查时具有从宽处罚建议权，公安机关和检察机关侦查则无这一權利，将影响法律的统一适用。

检察机关、审判机关适用认罪认罚从宽制度并不以监察机关提出从宽处罚建议为前提，但此时适用认罪认罚从宽制度应当与监察调查阶段适用从宽处罚建议制度区别开来。这是因为，职务犯罪嫌疑人越早认罪认罚，越有利于监察机关尽快侦破犯罪案件，提高工作效率，节约监察调查资源，也就是说，国家从中获得的收益越大。因此，职务犯罪嫌疑人在监察调查阶段认罪认罚的，其从宽的幅度与审查起诉、审判阶段相比，应当更大一些。在认罪认罚从宽制度试点中，已有一些地方司法机关根据犯罪嫌疑人认罪认罚所处阶段不同，给予不同的从宽处罚幅度，这种做法值得借鉴，即建立认罪越早从宽越多的激励机制和阶梯式量刑减让机制。正如有学者指出：“根据被追诉人认罪时国家所获得的‘收益来设置认罪认罚的从宽幅度，给予梯级化量刑优惠制度。”[26]可以通过《量刑指导意见》规定犯罪嫌疑人在不同阶段认罪认罚，可以获得不同从宽幅度。如犯罪嫌疑人在监察调查阶段主动认罪认罚，并有自首、立功、退赃等情节的，从宽幅度不得超过法定刑的 40% ;起诉阶段才主动认罪认罚的，从宽幅度不得超过法定刑的20%;审判阶段才主动认罪认罚的，从宽幅度不得超过法定刑的10%[27]。

五、结语

从宽处罚建议制度是认罪认罚从宽制度和坦白从宽、宽严相济刑事政策在职务犯罪监察调查阶段的具体体现，具有巩固反腐败斗争压倒性态势、夺取反腐败斗争压倒性胜利和实现纪法衔接、法法衔接等价值。该制度既不影响监察机关调查的认罪认罚案件在刑事诉讼阶段适用《刑事诉讼法》，也不影响其适用《刑法》。相反，因此类案件的被调查人和涉案人员可能被移送司法机关，监察机关必须在监察调查阶段援引《刑法》《刑事诉讼法》相关规定，来认定当事人是否构成主动认罪认罚和揭发立功从宽情形，以便此类案件能够在监察机关和司法机关之间实现评判标准的趋同，并在监察调查程序和刑事诉讼程序之间实现平顺衔接。《监察法》对该制度的概括性规定，是立法技术的有意为之，但却给制度适用造成阻滞。该项制度作用的发挥既有赖于监察机关在办案中秉持治病救人的理念、践行从宽从罚的要求，又有赖于司法机关在后续阶段提供诉讼支持。否则，即便监察机关建立完善的配套制度，并在办案中一以贯之，也只是一枝独秀。司法机关对从宽处罚建议的态度决定其是否会对定罪量刑产生重要影响。如果这一制度不能给犯罪嫌疑人带来实质性利益，久而久之必将无法发挥其应有功效。因此，监察机关应秉承程序规范与实体规范并重的应然理念，与司法机关密切协作，从程序与实体两个维度出台配套操作细则或者实施指导意见，对从宽处罚建议制度的适用条件、审批程序、法律效力等予以完善，为“善治”提供“良法”。

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Study on the Propositional System of Lenient Punishment in Duty—related Crime Supervisory Investigation

Pan Jingui  Wang Zhan

（Law School， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120）

Abstract： the propositional system of lenient punishment is a comprehensive legal system that integrates criminal substantive law and procedural law ，crosses supervision and criminal justice fields. It has the value of consolidating the overwhelming trend of fighting against corruption and realizing the linkage between discipline and law，or between law and law. The general provisions of the system are intended by the legislative technology， but they block the application of the system. The proposal of leniency punishment has the ability to affect the subsequent sentencing proposal and judicial decisions， but still need the comprehensive review of the judicial organs. The supervisory organ shall make a decision on whether to propose lenient punishment after comprehensive consideration， and can only make vague proposal， and transfer them to the judicial organ in the form of proposal on lenient punishment or proposal on prosecution. The two strict examination and approval procedures set up by the system can make up for the lack of lawyers' intervention. The incentive mechanism of the earlier admission of guilt ， the more lenient and the step-type sentencing reduction mechanism should be established.

Key Words： duty—related crime; supervisory investigation; proposal for lenient punishment;admission of guilt and acceptance of punishment

作者簡介：潘金贵，西南政法大学法学院教授、博士生导师，法学博士，研究方向：刑事诉讼法学、证据法学、刑法学;王霑，西南政法大学法学院博士研究生，研究方向：刑事诉讼法学、监察法学。