周小平，冯宇晴，余述琼

(1.北京师范大学 政府管理学院，北京 100875；2.国家自然资源督察广州局,广东 广州 510030)

2013年，党的十八届三中全会公报《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。该市场涵盖我国城乡建设用地使用权出让的总体范围，由两部分组成：一是因公共利益实行土地征收后将其纳入国有建设用地出让市场(以下简称“出让”)；二是基于除公共利益以外的目标直接入市形成集体经营性建设用地市场(以下简称“入市”)。同时，《决定》要求建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，这是建立城乡统一的建设用地市场的核心。2020年1月，《土地管理法》修正案开始实施，首次明确了集体土地入市的合法地位，但尚未谈及入市土地收益分配的相关规定。

自2015年以来，包括广西北流市在内的33个农村土地制度改革3项试点，其土地收益分配比例与方式差异巨大[1]，而且难以实现入市与出让土地收益分配大体平衡[2]，导致两方面问题：一是入市模式下政府土地收益大幅降低，严重加剧了地方财政压力[3]，降低了政府的入市积极性；二是改革试点存在农民集体的入市收益远高于出让的问题，农民集体倾向于选择入市而抵触出让，不仅有可能冲击征地制度[3-4]，而且可能因各主体收益分配不公而引发新的社会矛盾。……