基于文本分析的我国人工智能政策（2015—2020年）研究

2021-02-22徐祥运吴星萱赵帅

青岛科技大学学报(社会科学版) 2021年4期

徐祥运吴星萱赵帅

[摘要]以国家层面的人工智能政策为研究对象，对我国人工智能政策文本进行统计分析。在构建政策目标—政策工具二维分析框架的基础上，对政策目标和政策工具进行单维度和双维度的内容分析。据此认为：我国人工智能政策在政策目标设置上，需更加关注文化建设和生态文明建设;在政策工具的使用上，需将供给型、环境型、需求型三种政策工具相结合;政策目标与政策工具需合理搭配，以在国家层面制定出更加完善的人工智能政策。

[关键词]人工智能;科技政策;文本分析

[中图分类号]C01 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2021）04-0081-13

Research on China’s artificial intelligence policy （2015-2020） based on text analysis

XU Xiang-yun1，WU Xing-xuan2，ZHAO Shuai2

（1. College of Marxism，Dongbei University of Finance & Economics，Dalian 116025，China;2. College of Public Administration，Dongbei University of Finance & Economics，Dalian 116025，China）

Abstract：Taking national AI policy as the research objective，this paper makes a statistical analysis on the AI policy texts. On the basis of constructing the two-dimensional analysis framework of policy objectives and policy instrument，the content analysis of policy objective and policy instrument is carried out from single dimension and double dimension. Therefore，we should pay more attention to the construction of culture and ecological civilization in the setting of policy objectives of AI policy; in the use of policy tools，it is necessary to combine supply-oriented，environmental-oriented and demand-oriented policy tools; policy objectives and policy tools should be reasonably matched to formulate more perfect AI policies at the national level.

Key words：artificial intelligence; science and technology policy; text analysis

一、引言

人工智能是当前社会各界关注的热点。我国对人工智能的重视程度逐渐提高，发展人工智能已上升为国家战略。抢抓新一轮的人工智能发展机遇，需要制定合理有效的政策来保障人工智能发展的制度环境，因而对人工智能相关政策的具体研究就十分紧迫。

通过对人工智能相关政策研究文献的梳理可以发现，大多数学者致力研究省级层面的人工智能政策，少有学者具体分析国家层面人工智能政策的发展情况，这一研究现状对于试图通过公共政策以推动人工智能发展而言显然是不利的。鉴于此，本文以我国国家层面的人工智能政策为研究对象，通过对人工智能政策文本的分析，构建政策目标—政策工具分析框架，研究人工智能政策的发展，以期为我国人工智能政策研究提供一种新的思考路径，并为未来我国制定更精准更有效的人工智能政策提供建议。

二、人工智能政策概念界定和分析路径选择

（一）人工智能政策概念界定

人工智能政策作为国家出台的为促进人工智能技术良好发展的政策，其在政策类型上隶属公共政策，考虑人工智能属于一种科学技术，人工智能政策具体来说可以归属为科技政策，因此这里需要先引入公共科技政策的概念。公共科技政策严格上来说不属于一种政策类型，而是政策集合，是政府为解决市场失灵，推进公共及私人部门的科学技术创新而制定的一系列干预、规制和引导相关科学研究的政策的总称[1]。根据公共科技政策的概念，可以知道公共政策能够良好地干预、规制和引导人工智能技术的发展。人工智能这一概念具有一定的概括性，它实际上是包含一系列技术在内的一个总的概念，这些技术都旨在借助机器来接近与模仿人的大脑认知，并最终达到与人的能动性活动相似。目前学术界对于人工智能并没有一个共识性的概念界定，由此对于人工智能政策的定义也存在一定的争议。政策这个概念从宏观上来看，是政党或国家为实现一定历史时期的特定任务而制定的行动纲领、方针和准则[2]。结合上述公共科技政策的概念，人工智能政策的定义可以概括为：国家或政党为推动人工智能技术的快速发展，以及相关基础技术创新而制定的干预、引导和规制相关研究、技术研发以及成果产业化的一系列行动纲领、方针和准则。本文的分析对象是国家层面的人工智能政策。

（二）公共政策分析路径

公共政策分析即分析公共政策，分析什么与如何分析便是公共政策分析要解决的问题[3]。公共政策文本作为公共政策存在的实际载体，不仅反映了政策的最终结果，也表现了政府决策过程中所隐含的过程性信息。因此公共政策文本是政府行为正式化和系统化的文字记录，能够体现政府在制定政策过程中的实施路径，可以作为公共政策分析的事实依据和分析对象。在将公共政策文本作为分析对象时，公共政策文本研究路径便成公共政策为分析的关键。本文拟采用以下两种公共政策分析路徑。

1.政策内容路径

政策内容路径需要对政策文本的具体内容进行编码。编码方式是在分析概括文本内容所表达的政策含义的基础上，将具有各类政策含义的短语、句子或段落进行分类整理，总结其特征，然后得出具有公共政策分析价值的结论[4]。政策内容路径的特殊之处在于，其不是对政策文本进行解读诠释，而是将政策文本看作文字形式的数据，借助编码的过程将文本数据转换成统计数据，之后再运用统计分析技术来展开实证研究。我国学界在政策内容路径研究上偏向于分析政策工具与组合理论，这些研究可以更加客观和全面地阐释特定领域政策工具的使用情况，进而了解政策目标的实现情况，在一定程度上推动了公共政策分析的实证化发展。

2.文献计量路径

文献计量路径在研究方法上引入了图情学中的分析方法，重点关注政策文本中的非内容要素，比如文本数量、政策发布时间、主题词分布等，以了解政策议题的设置和关注点[5]。在公共管理与政策分析领域，政策颁布数量与政策主题词的文献计量研究是比较常见的，其通过频次统计分析和聚类分析来探讨政策主题的热点与主题变迁的轨迹。因此文献计量路径对于量化分析在公共政策分析领域内的应用具有推动和促进作用。

本文将结合政策内容路径和文献计量路径，对人工智能政策进行较为全面的分析与解读。一方面，使用Excel等软件的统计分析功能进行统计分析，意在从整体趋势上把握我国人工智能政策的走向和发展前景;另一方面，运用内容分析法，构建政策目标—政策工具二维分析框架，在对政策文件进行具体编码工作的基础上，进行数据量化分析，然后得出相关研究结论。

（三）政策工具分类

政策工具是完成政策目标的手段。最早对政策工具类型进行系统研究的是科臣，他提出了64种政策工具[6]，但是科臣没有对其做进一步的整理分类，也没有深入研究其具体含义和功能。之后在科臣研究的基础上，学者们对政策工具进行了更为广泛的研究，但是由于学者们没有形成统一的分类标准，诞生了多种政策工具分类方式。

目前使用最多的是罗斯维尔的政策工具分类，其研究的样本是技术创新政策文本，根据政策工具对技术创新政策产生的作用，将政策工具划分成供给型政策工具、环境型政策工具以及需求型政策工具三种类型[7]。这种政策工具的分类方法在实际研究中不仅达到了降低维度的效果，而且各维度内具有高聚合效应，保证了各个维度之间的相互排斥。在有关人工智能政策文本量化分析的研究文献中，绝大多文献也沿用了这一政策工具分类。同时考虑人工智能作为一种科学技术，人工智能政策与这一分类标准设置时所参照的技术创新政策有诸多相似之处，选择这一分类标准有着合理性与可行性。因此本文在对人工智能政策工具进行分析时，将采用罗斯维尔的分类标准构建具体分析指标。

三、人工智能政策的统计分析

（一）人工智能政策样本选择

1.样本选择标准

本文所选用的人工智能政策文件均为公开的数据资料，借助北大法宝数据库以及国务院和各部委官方网站检索获得。由于人工智能在我国出台的相关政策文件相对较少，在文件检索时不考虑时间限制;同时考虑人工智能政策仍处于发展的初级阶段，相关政策更偏重于顶层设计，将政策的选择范围限定在国家层面，以之探讨人工智能政策的综合性发展趋势。基于此，为保证政策样本的公开性、权威性以及相关性，样本选择遵循以下标准：一是政策内容与人工智能密切相关，政策标题含有“人工智能”“智能”等关键词;政策内容中普遍涉及人工智能的，也予以保留。二是发文单位为中央级国家机关，如国务院及各部委。三是所选政策包括公开的法律法规、战略规划、纲要、条例、办法、通知以及公告等文件类型，删除批复和会议记录等工作文件。四是政策必须现行有效[8]。

2.样本选择结果

依据上述样本选择标准，在北大法宝数据库和国务院及各部委官方网站进行全面检索，共得到人工智能政策文件31篇（时间截至2020年10月）。样本选择结果见表1。

（二）人工智能政策类型及发布数量分析

按照发布形式把人工智能政策划分为不同的类型，政策类型的不同意味着政策的重要程度不同。对政策类型进行分析可以了解人工智能政策的发布方式，进而了解我国政府对人工智能的关注度与重视程度。一般来说，政策类型主要包括通知、纲要、规划、计划等[9]。政策发布数量，依据2015—2020年国家层面人工智能政策在各个年度的文本发布数量进行统计。通过分析人工智能政策在各年度的发文数量，可以得出人工智能政策发布的频次与密集度，进而对当前人工智能政策发展的整体状况、所处阶段有一定的了解。借助政策文本数量来探讨一个国家的人工智能政策发展情况必然存在一定的局限性，但也可以在一定程度上反映国家对于人工智能的重视度。

1.不同政策类型占比分析

根据表1可以看出，人工智能政策类型主要包括意见、计划、方案、规划、指南、指引等。具体来看，首先我国人工智能政策类型最多的是行动计划，占总政策文本的29%。这表明当前政府比较重视人工智能技术及相关应用的未来发展行动，着力于从政策层面来规范和引导人工智能技术的具体发展。其次是战略规划和指导意见，占比为23%。战略规划多为国务院发布，旨在从整体上对人工智能有所规划，相关政策内容也较为宏观，基本给出了发展的大框架限定;指导意见主要涉及人工智能在主要领域的具体发展方向，旨在积极推进人工智能技术与其他领域的融合发展，就经济、政治、文化、生态、社会等领域进行目标设置和具体规划。最后是方案、建设指南和工作指引，占比为10%。建设指南主要是针对标准体系建设而发布的，旨在建立人工智能技术标准和安全标准体系，推动人工智能技术安全稳定高效的发展;工作指引主要是科技部对相关人工智能创新发展工作建设的指引，就具体的建设任务来指导下属部门相关工作的开展。通过政策类型的分析可以看出，当前政府仍注重于人工智能技术在各个领域的展开和应用，也涉及相关标准体系的建设、维护社会的稳定、促进绿色生态的建成等方面。我国目前具体的人工智能技术发展的法律法规还未有出台，一些发达国家已制定与发布了相关的法律法规，我国也应尽快颁布相应的法律法规，加快完善人工智能发展的政策體系框架。

2.各年度政策发布数量分析

根据表1可以看出2015年共出台4项政策文件，主要涉及智能制造、“互联网+”和智能电网的相关发展，其中《中国制造2025》首次在政策文件中涉及人工智能相关发展问题。在《中国制造2025》这一战略规划的基础上，2016年出台的人工智能政策达7项，其多与“互联网+”、智能制造、相关智能产业相关。2017年发布的政策文件仅有3项，但这一年由国务院出台发布的《新一代人工智能发展规划》是专门针对人工智能而出台的第一部规划级政策文件，其对于人工智能的发展进行了较为详细和全面的部署和规划，是我国人工智能发展的纲领性文件。围绕《新一代人工智能发展规划》，2018年人工智能政策文件的发布数量达7项，对人工智能发展的具体领域进行部署。2019年发布4项政策文件，发布数量有所下降。2020年，截止到10月，国家出台的人工智能政策文件有6项。尽管当前国家层面发布的人工智能相关政策数量每年都有所波动，但人工智能在我国的发展方兴未艾，可以预测相关政策的出台势必只增不减。今后我国的人工智能政策除了要关注技术发展带来的经济增长，还需多加关注相关的社会和伦理道德问题，推动人工智能朝着善治的方向发展。同时，国家层面的政策主要起到规划指导的作用，相关项目和事项的具体实施还需要各级地方政府结合各地发展情况出台相应的具体实施细则。

（三）人工智能政策层级分析

基于本文在总体政策样本选取时只考虑国家层面发布的人工智能政策，政策层级只涉及国务院以及各部委两个方面。从表1可以看出，国务院共发文5篇，各部委单独发文9篇，各部委联合发文17篇。国务院发布的政策均为宏观规划类政策，指导人工智能的总体发展。各部委中，单独发文最多的是工业和信息化部及其办公厅，共发布了5项政策文件，其中4项是人工智能应用于具体领域的相关行动的计划。工业和信息化部参与的联合发文数量仅次于国家发展改革委，共联合其他部门发布了9篇政策文件。国家发展改革委（联合颁布政策10篇）作为联合颁布政策最多的部门，其不但具有在微观层面对市场经济、企业以及具体建设项目的监督管理职责，而且具有在宏观层面对產业结构改革、经济体制改革、社会发展战略制定方针政策的职责，其职责范围宽、权限大，这也是它与其他国务院部委联合发文数量多的原因。在今后人工智能不断发展的过程中，需要更加重视部门间的联合，各项举措的实施也要需相关部门的带头牵动，中央政府要积极支持各部委和组织加入人工智能政策的制定和实施过程中，形成合力共同推进人工智能的发展。从表1中也可以看出，各部委单独发文数量较少，因此在各部委积极联合行动的同时，还需各部委更加重视各自相应领域内与人工智能相关的政策建设，积极推进人工智能在相应领域内的不断完善和发展。

四、人工智能政策的内容分析

（一）人工智能政策二维分析指标体系构建

政策目标和政策工具是政策构成的关键要素。政策工具决定了公共政策对政策对象施加影响的方式，不同的政策工具会导致不同的政策实施结果[10]。政策目标反映了当前我国人工智能发展的方向。基于此，本文构建“政策目标—政策工具”二维分析指标体系来对我国人工智能政策进行文本内容分析。分析框架如图1所示。

图1 人工智能政策文本分析框架

1.X维度：政策目标维度

政策目标是政策实施所要达到的结果或要完成的任务。从宏观层面来看，人工智能的政策目标，应当为研究出领先的人工智能技术并为这些技术的应用提供政策支持。目前人工智能已经在社会生活的各个领域有了一定的应用，有效提高了生产工作效率以及推动了经济转型升级，但这并不代表我国的人工智能政策目标已经达成。新时期人工智能的发展有着独特的历史使命，即推动我国新时期社会主义现代化朝着更好的方向迈进。新时期“五位一体”的总体布局是一个有机整体，其中经济建设是根本，政治建设是保障，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础，回答了要实现什么样的发展的关键性战略问题[11]。我国人工智能的发展也应当同国家发展战略步调一致，在“五位一体”的发展框架下展开，一步步实现人工智能的政策目标。

《新一代人工智能发展规划》对人工智能的发展进行了较为全面的规划，因此在分析这一政策文本内容的基础上，结合国家“五位一体”总体布局的整体框架，本文梳理归纳出人工智能发展的具体政策目标（见表2），回答了需要发展什么样的人工智能的问题。需要注意的是，人工智能的文化建设目标不能简单地仅从文化进行切入，人文智能这一新概念可以很好地解释人工智能在文化建设上的特定目标[12]。人文智能更加倾向于将重点放在人类上，其目的是促进科学文化与人文文化两种文化的相互融合，进而破解“斯诺命题”[13]。这里需要区分两个概念，即人文智能与智能人文。智能人文即智能化的人类文化，要求人类文化朝着智能化方向发展;而人文智能则更加强调人类文化的人工智能，要求的是人工智能朝着人类文明发展，并实现二者的有机融合。因此，人工智能文化建设的政策目标应当定位为人文智能。

2.Y维度：政策工具维度

政策工具作为政策制定者为实现政策目标而使用的手段，在其具体的选择应用上需要依照实际的政策情景，并借助政策工具的合理设计和组合来解决实际的政策问题[14]。本文采用罗斯韦尔的政策工具分类标准，将人工智能政策工具划分为供给型、环境型和需求型三类。从整体上来看，供给型政策工具提供外在的推动力，需求型政策工具提供内在的拉动力，而环境型政策工具具有间接促进作用。具体来说，供给型政策工具指政府为人工智能的发展直接提供相应的资源要素，诸如人才投入、基础设施建设、资金投入等，来支持人工智能的良好发展;需求型政策工具正好与供给型政策工具相对应，即政府、社会针对人工智能发展需求而制定的举措，主要包括社会参与、社会保障、财政优惠等;环境型政策工具指政府为人工智能的发展提供各种制度、环境方面的战略部署，如通过金融支持、法规管制、标准规范等，在提供良好的发展环境的基础上，间接地推动人工智能的发展。人工智能政策工具的具体分类如表3所示。

（二）人工智能政策文本内容编码

政策本身作为规范性文件，具有内容精炼、要点明晰的特征，并且其格式通常直接表现为条款形式，简明扼要，因此本文将政策条款作为基本分析单元，采用“政策编号—条款号”的方式进行编码。人工智能政策文本内容编码见表4（由于篇幅所限，表4为政策文本编码的缩略表）。

（三）政策目标维度编码分析

基于政策目标的具体分类，在对政策文本内容系统编码后，得到有效政策编码条款共435条。政策目标编码见表5。

由表5可知，我国的人工智能政策所要达到的目标与当前我国“五位一体”的总体布局是相匹配的。具体来看，智能经济建设政策条款所占比重最大，缘与当前我国人工智能发展的战略目标，即抢抓人工智能发展的重大战略机遇，构筑中国人工智能发展的先发优势，加快建设创新型国家和世界科技强国[15]。这充分表明我国人工智能的发展会更加注重产业化和应用化，人工智能政策的主要政策目标是利用人工智能加快我国的经济发展步伐。智能社会建设政策条款占比较大，文化建设和生态文明建设政策条款的占比最小。这说明当前我国人工智能的发展比较重视经济和社会建设，对于环境保护和人文智能以及相应的伦理道德问题的关注有所欠缺。在今后的政策制定中需提高对智能环保和人文智能领域的关注度，在不断发展人工智能的同时，重视其引发的道德伦理和社会安全风险问题。下面对政策目标作具体内容分析。

1.智能经济建设目标

经济建设是人工智能政策贯穿始终的政策目标，这与当前我国加快发展人工智能的初衷是一致的，即借助这一新兴的科学技术来推动和促进我国的经济发展，因此将经济建设目标放在首位是十分合理的。《中国制造2025》作为第一份提及人工智能的国家战略性规划文件，其涉及人工智能的政策内容主要是围绕加快推动新一代信息技术与制造技术融合发展，把智能制造作为两化深度融合的主攻方向，其主要目标是借助人工智能技术发展我国的制造业，这与促进经济发展的目标密切相关。在《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中，涉及人工智能的政策内容也主要聚焦于“互聯网+”制造业的融合发展，大力发展智能制造，为经济增长注入新的活力。这两项都是与人工智能相关但并不以人工智能为主体的政策，更加关注人工智能的经济效益是其设定的合理之处。《机器人产业发展规划（2016-2020年）》作为与人工智能密切相关的政策，是对人工智能产业发展的总体规划，其主要目标也是实现经济增长，促进经济的稳定发展。《新一代人工智能发展规划》作为第一份专门针对人工智能的战略性规划文件，其在目标设置上也是将经济发展作为重点。此后发布的与人工智能相关的政策基本是以智能经济建设目标为主要出发点，借助相应的政策工具来推动这一目标的更好实现。将智能经济建设目标放在首位，符合当前我国人工智能政策助力经济稳步发展的总体战略布局。

2.智能社会建设目标

人工智能作为一项技术，相关的研发与创新必须要考虑对社会产生的影响，它应当用来维护社会的和谐稳定，保障人民的生活质量。具体到政策内容，出台的每一项人工智能政策都涉及智能社会建设的目标。《中国制造2025》和《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》主要关注于智能基础设施的建设，通过完善与民生相关的基础设施领域来达成智能社会建设的目标，相应地加快智能制造在公共服务领域的发展。对人工智能发展进行总体战略部署的几项规划类政策也基本以基础设施建设为出发点来实现智能社会建设目标。《关于促进智能电网发展的指导意见》旨在促进电网与人工智能融合发展的快速推进，电网领域与社会生活息息相关，此文件除了关注基础设施建设领域，还强调要建立完善的信息资源共享机制，建立自然灾害安全防御系统，鼓励社会各主体力量参与，加快相关民生政策的制定与实施等，智能社会建设目标设置更加全面。除了电网领域，光伏、船舶、航运、汽车、煤矿、建材工业等领域的人工智能政策也在积极推动相关领域的智能设施建设，促进信息资源的共享，加强社会各方主体力量的参与，共同促进智能社会的建设。人工智能技术的发展必须服务于人类社会，当前我国人工智能政策在智能社会建设目标的设置上是比较合理的。

3.国家安全建设目标

人工智能政策在政治建设目标上具体体现为维护国家安全。人工智能作为一项新科技，在其研发与创造过程中存在无法估量的安全隐患，很可能危及国家和社会的安全与稳定，因此借助人工智能建立和提升国家的智能防控体系和风险防范能力是人工智能政策需要达到的政治建设目标。这一目标在政策内容上主要表现为构建人工智能技术标准和安全标准。在人工智能总体规划类政策中，人工智能标准的建立和完善只是一个笼统的提法，没有具体的建构原则和标准规范。为完善人工智能标准体系建设，工业和信息化部联合国家标准化管理委员会发布了《国家智能制造标准体系建设指南》（以下简称《建设指南》）2015年版和2018年版，指出了具体的建设标准。这两份《建设指南》旨在落实国务院《中国制造2025》的战略部署，加快推进智能制造发展，发挥标准的规范和引领作用，指导智能制造标准化工作的开展。2015年版《建设指南》的主要目标是解决标准体系融会贯通和基础标准缺失的问题;2018年版《建设指南》的主要目标是解决标准体系的完善及标准在全制造业领域推广应用的问题。在《建设指南》发布后，2020年国家标准化管理委员会又联合工业和信息化部、中央网信办、国家发展改革委和科技部发布了专门针对人工智能的《国家新一代人工智能标准体系建设指南》，明确提出到2021年完成关键通用技术、关键领域技术、伦理等20项以上重点标准的预研工作，到2023年初步建立人工智能标准体系，重点研制数据、算法等急需标准，从基础共性技术、软硬件平台、行业应用、安全伦理等方面进行了具体标准体系的建构。通过专门的政策来指导和推动人工智能标准化建设，对于国家安全的维护无疑是十分有效的手段。人工智能政策在政治建设目标上的设置是符合我国当前社会发展趋势的。

4.人文智能建设目标

人工智能政策在制定时应当将人文和社会风险考虑在内，做到提前预判和防范。《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中提到要满足并引导用户多元化负荷需求;《智能硬件产业创新发展专项行动（2016—2018年）》中强调要加强用户信息安全保护;《新一代人工智能发展规划》中提到了围绕教育、医疗、养老等民生需求，发展便捷高效的智能服务;《智能汽车创新发展战略》中涉及网络安全、数据管理等法律问题及伦理规范研究。相较于其他建设目标，涉及人文智能建设目标的政策较少。当前发展人工智能偏重经济建设和社会建设是十分合理的，但随着人工智能技术的不断发展，人工智能引发伦理道德风险的可能性将不断上升，在之后的政策制定中需要在保持经济稳定发展和社会稳步前进的基础上重视人工智能引发的伦理道德风险问题。

5.智能环保建设目标

人工智能政策的生态文明建设目标是利用智能技术进行环境保护。《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》将智慧环保纳入了其中，明确提到要大力发展智慧环保，利用智能监测设备和移动互联网，完善污染物排放在线监测系统;《关于促进智能电网发展的指导意见》则要发展清洁能源，推广节能智能项目;《智能制造发展规划（2016—2020年）》提出发展绿色制造业，提升智能制造技术绿色化水平;《关于促进林业和草原人工智能发展的指导意见》主要聚焦于智能环保，旨在利用人工智能技术来保护和发展林业及草原;已发布的煤矿及建材工业领域的人工智能政策也强调了智能环保的重要性，积极促进将新型人工智能技术及产品推广应用到环保及人力无法完成的工作上，努力建设绿色生态环境。随着国家对生态文明建设的日益重视，人工智能政策对于生态环境的关注也日益增多，人工智能的不断发展也增加了相应的智能环保建设目标的设置。

（四）政策工具维度编码分析

将435条有效政策编码条款划分为3个一级指标和15个二级指标。政策工具具体分类见表6。

从表6可以看出，我国人工智能政策综合运用了供给型、需求型和环境型政策工具，这三类政策工具的使用频率差距较小，结构设置较为合理。具体来看，供给型政策工具使用最多，占比达到38.62%，相应的二级指标中技术支持和基础设施这两个类目使用较多;其次是需求型政策工具，占比为31.26%，相应的二级指标中示范推广和社会参与使用较多;最后是环境型政策工具，占比为30.12%，相应的二级指标中标准规范和目标规划使用较多。供给型政策工具作为一种外在的推动力，对人工智能的发展可以起到直接的作用，国家层面对于这种直接的推动型工具是十分青睐的，倾向于使用供给型政策工具也是为了更好地推动人工智能的发展。需求型和环境型政策工具的促进作用相较供给型政策工具就没有那么明显的效果，但需求型政策工具作为内在的拉动力，能够从根本上拉动人工智能更好更快地发展;而环境型政策工具旨在为人工智能创造一个良好的环境氛围，这对于人工智能的未来发展也是至关重要的。因此，在政策工具的使用上可以逐渐向环境型和需求型政策工具偏移，将三类政策工具都尽可能地充分使用，使其各自发挥最大的效用。下面对这三类政策工具作具体内容分析。

1.供给型政策工具

供给型政策工具主要表现为政府为人工智能技术的发展直接提供相应的资源要素[16]。结合《新一代人工智能发展规划》，供给型政策工具包括基础设施、人才投入、资金投入、技术支持和资源共享5个二级指标。其中，使用最多的是技术支持，其主要内容基本是围绕加快发展智能制造装备和产品、推进关键技术的研发和产业化，说明政府更加倾向于从技术层面推动人工智能的发展，力争从技术上实现人工智能的创新驱动，这一政策倾向对于抢抓人工智能机遇是十分有利的。使用较多的是基础设施，人工智能的发展与基础设施建设存在密切的联系，只有打好基础才能使人工智能更快更好地发展。人才投入、资金投入、资源共享这三类工具的应用则基本相同，政府对于人才、资金和资源的投入也是比较重视的。

2.需求型政策工具

需求型政策工具从人工智能的发展需求入手，从内部作用于人工智能以拉动其发展[17]。结合《新一代人工智能发展规划》，总结提炼出社会参与、财政优惠、社会保障、示范推广和宣传动员5个二级指标。其中，使用最多的是示范推广，推动智能技术的大范围使用对于促进经济的快速发展是十分关键的，因此它也是所有政策工具二级指标中使用最多的。示范推廣基本作用为推进智能技术在社会各个领域的示范应用，加强智能设施的试点示范和应用推广。社会参与使用较多，其作用在于将部门、地方、企业和组织整合在一起，积极与高校、科研院所开展产学研合作，加强国际交流与合作，从而推动人工智能的内在需求潜力，因此重点使用这一工具有其合理性。社会保障、财政优惠和宣传动员这三类工具使用较少，在之后的政策制定上需加强对相关问题的关注。

3.环境型政策工具

环境型政策工具旨在为人工智能的发展提供各种制度、环境方面的支持和保障。根据《新一代人工智能发展规划》的政策内容，将环境型政策工具的二级指标确定为目标规划、标准规范、法规管制、金融支持和知识产权5个。具体来看，标准规范使用最多，大多政策文本都在政策内容中提到了要加快构建人工智能技术标准和安全标准体系框架，相关部门为了促进标准体系的建构还专门出台了标准建设指南。在工业和信息化部、国家标准化管理委员会发布了《建设指南》之后，专门针对人工智能，工业和信息化部、国家标准化管理委员、中央网信办、国家发展改革委和科技部共同制定下发了《国家新一代人工智能标准体系建设指南》，这表明中央政府对于人工智能标准体系建设的重视。目标规划与标准规范的使用基本相同，目标规划重点在于经济目标和政治目标的规划，规划人工智能产业的快速发展以及相关标准体系的建立。法规管制也使用较多，多从第三方评价检测、加强相关政策落实、研究制定行业规范准则和制度等方面进行监督管理，为人工智能创造良好的制度环境是其关注的重点。金融支持和知识产权的使用相对较少，我国当前的知识产权保护体系还不完善，相关的风险投资体系的建设也有待加强，在一定程度上影响了人工智能对这两方面的关注度，在以后的政策制定中需提高对这两方面的关注度。

（五）政策目标—政策工具二维度分析

在上述政策目标维度编码和政策工具维度编码的基础上，我们把二者的编码结果进行交叉列表，形成政策目标—政策工具二维度编码（见表7）。

从表7可知，智能经济建设目标主要是使用了技术支持和示范推广政策工具，通过培养和引进优秀人才进行核心技术的研发，以及加快基础设施建设来提高我国在人工智能领域的技术话语权。国家安全则主要通过标准规范来实现，完善人工智能发展的技术标准和安全标准，进而维护国家的安全稳定发展是十分正确的选择。人文智能建设使用政策工具较少，主要是通过法规管制进行了一些探讨，试图在人工智能所引起的伦理道德风险上给予一定的关注。智能社会主要采用了社会参与和基础设施这两个政策工具，加强相关的人工智能基础设施建设，鼓励社会机构、高校、科研院所参与人工智能相关技术研发以及应用，对于创建和谐稳定的智能社会有着积极的作用。智能环保主要依赖于示范推广，在环境保护方面充分利用人工智能技术实现相关污染的检测和监测预警，完成一些人力不可及的危险作业，推动建设绿水青山工程。虽然当前相关政策在政策目标与政策工具的搭配使用上有其优势，但政策工具的使用还是较为单一，许多优质的政策工具并没有发挥其应有的作用，在今后的政策制定中需要充分考虑政策工具与政策目标的搭配使用。下面我们作具体政策目标—政策工具二维度分析。

1.智能经济建设目标与工具

经济建设目标对于政策工具的使用是较为全面的。使用最多的是需求型政策工具中的示范推广。示范推广的本身就是为了推动经济增长，因此其作用于经济的效力是非常直接的，经济建设目标与示范推广两者的搭配实现了政策工具与政策目标的一致性。运用较多的是供给型政策工具中的技术支持。在人工智能技术上加大支持力度，保障技术的强力发展自然也是在保障经济的发展，智能经济建设与技术支持两者相辅相成，利用技术支持来实现经济建设目标也是十分合理的。总体上，经济建设目标较多使用了供给型政策工具，当前我国发展人工智能技术的主要目标是助推我国经济的稳步发展，供给型政策工具可以助推经济建设目标的实现，符合当前的发展情况。环境型政策工具使用最少，其作用于经济建设主要借助于目标规划和金融支持，从经济建设的角度进行目标规划是当前人工智能政策的重点，重视对人工智能的金融支持，拓宽投融资渠道为人工智能引入充足的发展资金，也是要通过人工智能的发展促进经济的稳步增长。

2.国家安全建设目标与工具

国家安全建设目标主要用到环境型政策工具中的标准规范，建立相应的技术标准和安全标准体系对于维护国家安全至关重要。环境型政策工具中使用较多的是目标规划和法规管制，这两类政策工具基本是政府靠其强制力来规范人工智能技术的发展，使人工智能朝着合理合法的方向稳步前进，为国家安全创制合理的智能化系统，同时约束相关技术不与人道主义相背离。供给型政策工具和需求型政策工具使用较少。供给型政策工具只使用基础设施，在仅有的两条政策条款中涉及建构安全合理的智能化基础设施系统。需求型政策工具则是使用了财政优惠，政府在为企业提供相关税收优惠和补贴政策的同时，引导企业朝着安全的方向发展，以维护社会稳定和国家安全。

3.智能社会建设目标与工具

智能社会建设目标在政策工具使用上最多的是需求型政策工具中的社会参与，鼓励社会各界参与智能社会的创建。在供给型政策工具中选择的主要是基础设施，通过智能化设备的使用和推广，加强服务型基础设施建设，以创建智能和谐稳定的社会结构，保障人们的生活质量。环境型政策工具使用较少，因其主要是为人工智能创建利于发展的空间环境，对于智能社会的建设帮助不大。

4.人文智能建设目标与工具

人文智能建设目标使用的政策工具更加单一，使用最多的是环境型政策工具中的法规管制。人文智能建设旨在应对人工智能可能引发的社会风险和伦理道德问题，而应对措施主要依靠政府的强制力量来推进和实施，因此使用法规管制是十分必要的。人文智能建设目标还采用了目标规划和标准规范政策工具，但没有使用到需求型政策工具，这在今后的政策制定中需要关注这一问题。

5.智能环保建设目标与工具

智能环保建设目标使用到的政策工具也不多，使用最多的政策工具是示范推广。这一政策工具的使用主要体现在国家林业和草原局在2019年出台的《关于促进林业和草原人工智能发展的指导意见》中。这一围绕智能环保出台的政策文件，主要针对人工智能技術应用于林业和环境保护，相应的示范推广项目是基于智能环保的建设任务而实施的，相关的基础设施建设也是为了智能环保的建设目标。其他政策文件中智能环保建设目标和政策工具的搭配使用几乎未涉及，这与智能环保建设目标本身设置的不足有关联。

五、结语

本文以国家层面的人工智能政策为研究对象，综合运用定量分析和定性分析对我国人工智能政策进行文本内容分析。我国人工智能政策存在以下不足：政策目标设置不太注重文化建设和生态文明建设;政策工具使用不太注重需求型和环境型政策工具;政策目标与政策工具不太注重多元化搭配。依据上述不足提出以下建议：我国人工智能政策在政策目标设置上需更加关注文化建设和生态文明建设，将“五位一体”的发展框架融入人工智能政策中;在政策工具的使用上需更加多元化，综合使用供给型、需求型、环境型三种政策工具;政策目标与政策工具应该相辅相成、合理搭配以促进人工智能政策的制定和完善，进而推动我国人工智能事业的发展。

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