周霞 石宇 王楠

韧性城市是指城市能够凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理地调配资源以从灾害中快速恢复过来。长远地来讲，城市能够从过往的灾害事故中学习，提升对灾害的适应能力。面对新冠疫情这场百年不遇的危机与考验，2020年4月习近平总书记就我国中长期发展战略问题发表讲话，强调要在生态文明思想和总体国家安全观指导下制订城市发展规划，打造韧性城市。2020年10月，党的十九届五中全会指出，要增强机遇意识和风险意识，建设韧性城市。2021年3月，我国“十四五”规划同样提出，建设韧性城市，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾抗灾救灾能力。此后，北京、上海等超大城市“十四五”规划也对提高城市治理现代化水平，共建安全韧性城市作出了重要部署。

一、韧性城市建设的必要性

（一）韧性城市建设是保障城市安全稳定的必然选择

改革开放以来，我国经历了世界上最大规模、最快速度的城市化进程。据第七次人口普查结果显示，我国城镇化率已经从1978年的17.92%上升到2020年的63.89%，城镇人口从1.7亿人增加到9.02亿人，并且仍将保持快速增长的趋势。城市人口持续集聚与工业化迈入后期一方面加剧了城市国土空间、基础设施、公共服务的短缺，另一方面也使得城市各种结构性衰退与功能性衰退问题更加紧迫。加之经济全球化、国际争端与全球气候变化，我国城市及其所处环境的复杂性与风险的不确定性日益加剧。

当前，我国城市公共安全正面临严峻挑战：一是公共卫生事件广泛性和危害性增强。如2019年12月，新冠疫情暴发并迅速席卷全球，截至目前已蔓延至全球200多个国家和地区，累计确诊病例超2亿人。我国武汉等多个城市也曾因此面临“封城”，城市主要功能基本丧失，全国其余城市也受到不同程度影响。二是自然灾害频繁性和关联性增强。2021年7月河南遭受极端强降雨，暴雨引发城市生命线系统崩溃、城市内涝，城市运行严重受损，对周边城市，甚至全国也产生了影响。三是社会安全事件严重性和突发性增强。如2019年6月，香港反对派和激进势力借由反对特区政府修订《逃犯条例》，举行大规模非法集会并对警察总部、立法会发起暴力冲击。此后，暴力行为不断升级，恶性伤人事件频发，造成香港社会动荡不安，城市运行一度面临停滞。面对日益复杂的城市公共安全问题，韌性城市成为保障城市安全稳定的必然选择。

（二）韧性城市建设是创新城市治理方式的必由之路

快速城市化打破了我国城市原有的生产关系，城市内部长期存在的结构性风险与日趋频发的突发性风险相互交织，成为现代城市治理面临的巨大挑战。而在传统工业城市转型过程中，城市内部功能更新和外延空间扩张的双重推力，也使得现代城市巨系统中的风险呈现出复合性、联动性、叠加性、扩散性、隐蔽性等特征。伴随着这一变迁，单一线性思维和静态管理框架已无法处理城市的内源性和偶发性安全问题，传统防灾减灾方法在应对各类“黑天鹅”或“灰犀牛”事件时的局限性更加凸显，亟须通过韧性城市建设引领区域安全稳定发展。

未来城市高质量发展要求城市治理体系必须实现由政府主导、被动参与、固化抵御、专注自身的工程思维向多方协同、主动作为、灵活适应、纵横联动的综合治理模式转变。在韧性思维下，城市可视为一个复杂的、动态的适应系统，通过增强城市系统的承载能力、恢复能力和适应能力来实现城市安全风险的韧性应对。此外，韧性思维还提倡通过在灾难性事件中学习，改善城市现有条件，增强城市发展的可持续性。因此，相比于传统的城市治理理念，韧性城市不仅拥有更强的防灾减灾能力和完备的应急管理体系，还具备更加有效的耐灾适灾和发展能力，是城市公共治理内涵和外延的现代化扩展。面对现代城市治理要求的转变，韧性城市成为创新现代城市治理方式的必由之路。

二、国内外韧性城市建设的经验总结

综观国内外研究与实践的相关经验，韧性城市建设大致可总结为技术实施、政策方案、基础设施和公众参与四大方面：

（一）技术实施

利用智慧化、信息化的风险评估与预测、应急管理、救助手段提升风险应对能力及水平。如美国纽约市政府开发洪水地图系统，帮助居民精准获得房屋投保建议与房屋修缮服务;厄瓜多尔首都基多建立风险指数信息系统，为城市每一座建筑提供详细的风险信息;美国亚特兰大开发“智慧水务”平台，在灾害发生时迅速形成应急管理方案并向社会各界发送;美国“旧金山72小时”不仅提供风险预警，还能在灾害发生时帮助城市居民进行自救。

（二）政策方案

相关的政策、规划方案是城市应对突发事件迅速反应的依据。韧性城市规划的制订不仅包括针对某一具体突发事件的规划，也包括长远的综合规划。英国伦敦、美国纽约、荷兰鹿特丹等城市，均针对其城市安全运行的关键风险制订了全面、详尽的规划，如伦敦在《英国气候影响计划》、“管理风险和增强韧性”计划、《伦敦韧性合作策略》《伦敦韧性战略》中制定了应对高温热浪、干旱的措施;纽约在经历桑迪飓风后将适应气候变化作为城市发展战略的主要内容;鹿特丹作为三角洲城市，围绕水问题与气候变化制订了《鹿特丹气候保护（RCP）计划》等一系列规划;北京开展了地震安全韧性建设。各国还通过检验与评估规划方案的实施效果对其进行积极调整，以实现城市韧性的动态提升。纽约相继制订了《韧性城市建设规划》《更葱绿，更美好的纽约》《更加强壮、更富韧性的纽约》《一座城市，一起重建》、“一个纽约”等计划，并对每项计划的行动进展情况进行更新与评价。

（三）基础设施

城市基础设施韧性建设过程中，要在保证基础设施功能多样、安全可靠的基础上，注重生态作用的发挥、减少能源消耗和污染。如雅典在城市闲置空间建设口袋公园、在屋顶花园等地方发展城市农业和绿地;北京在《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》中提出要注重留白增绿，加强城市通风廊道建设;墨西哥基于基础设施脆弱性评估与人口分布特征，识别出基础设施不足的区域，增建备用设施，以保证数量充足与性能稳定;荷兰鹿特丹利用地下空间，增加地下管廊的建设，增强基础设施保障力。

（四）公众参与

新冠肺炎疫情的应对经验表明公众参与突发事件时的重要作用，国际城市在公众沟通、意见收集、共同建设等方面做了大量工作。如纽约市开发了社区空气质量智能调查软件;新西兰基督城通过智能手机App，“东区愿景规划”网站收集民众意见，对规划方案进行展示和模拟，调动社团、志愿者组织提供培训，增强公众参与的专业性。除此之外，将公众参与的能力培育作为常态化工作，如美国洛杉矶政府提供居民应急响应培训，制定针对青少年的培训课程、延伸培训模式。

三、韧性城市建设面临的问题和挑战

（一）韧性城市建设规划有待深化

一方面，韧性城市建设涵盖城市经济、社会、生态、基础设施、空间布局等不同领域，涉及内容之丰富、主体之多样、权力之重叠、专业之复杂，决定了韧性城市建设规划既要做好上层统筹，又要能够便于下层实施。另一方面，城市规模、结构、地理特征千差万别，标准化的思路与统一化的方案难以适应不同城市发展需求，必须根据城市实际情况制定差异化的韧性城市建设规划体系。目前，我国“十四五”规划明确提出建设韧性城市，北京等国家中心城市也将韧性城市作为指导未来城市发展的重要理念，并相继出台了一系列相关政策与建议。但总体而言，我国韧性城市建设尚未形成具有可操作性的规划举措，韧性城市建設规划有待进一步深化。

（二）城市应急管理体系有待完善

城市应急管理不仅是现代城市治理的重要组成内容，更是城市应对有效灾害冲击的重要手段。新冠疫情暴露出我国城市应急管理体系仍然存在一定程度的缺陷：城市突发式应急管理较混乱、常态化应急管理不灵活，二者结合的重视程度不够;城市应急管理法制体系不健全，应急管理工作不规范、执行方案缺失;应急管理权责不明确，领导组织需要加强，信息处理整合机制较差;应急管理物资调配与应急管理队伍建设亟待提升。因此，在韧性城市建设中，应当着重完善城市应急管理体系。

（三）城市空间结构有待优化

城市人口、建筑物、财富和生产要素高度集中在大城市和城市中心，是导致城市脆弱性的主要根源。多中心的空间结构能够在不丧失聚集效应的同时有效降低城市密度，成为解决大城市病的共识。但就目前来看，我国的大城市，特别是国家中心城市尚未形成多中心的网络结构。以北京为例，2019年约有70%的就业人口聚集在城六区，各区常住人口密度比值最大可达到100倍，城市发展仍是以城六区为中心的大组团模式为主导。此外，城市群的发展使得城市功能不再仅仅依赖于自身，以等级体系进行空间组织的发展模式难以满足危机时期区域城市间的协同应对。因此，无论是区域城市还是城市内部，都亟须对网络化的空间结构进行优化。

（四）城市承载能力有待提升

我国城市人口基数巨大，且大多分布在中、东部经济发达的城市区域，城市承载力难以满足人民美好生活的需要一直是我国城市发展的桎梏。城市承载力不足主要表现在生态系统承载力和基础设施承载力两个方面。一方面，人口向城市地区过度集聚，导致如土地资源、水资源等有限的自然资源越发短缺。而生产生活中产生的各种污水、废气等超出城市生态承载极限，城市环境也进一步恶化。另一方面，我国城市规划相对于人口增长的滞后，导致城市基础设施与公共服务承载力严重不足，如住房紧缺、交通拥堵等。过去的发展模式主要采取限制城市人口规模，特别是特大城市人口，由此也造成了严重的城乡二元分割。随着户籍制度改革的继续推进，未来应当以努力提升城市承载力开展韧性城市建设。

四、推动韧性城市建设的建议

（一）以生态韧性夯基础

生态系统通常对城市发展起着托底作用，但同时也是城市安全矛盾最为突出的领域。韧性城市建设必须夯实城市生态系统这一发展基础。一是加强城市绿色基础设施建设，强化生态环境质量保障。制定城市绿色基础设施建设与保护规范，积极开发城市绿色空间，推广绿色交通、绿色建筑等实践;二是加强城市生态环境治理，提升自然灾害防治能力。强化城市灾害监测预警能力，定期开展气象灾害、地面沉降、森林火灾和有害生物等自然灾害分类型、分区域风险普查。针对城市区域的污染问题，建立固废危废污染联防联治机制，探索建立跨区域环境基础设施共建共享机制，加强生态环境的协同共治，打赢大气污染、水污染、荒漠化等生态防控攻坚战;三是限制城市无度扩张，严守生态保护红线。结合城市地理条件，精确划定城市生态保护红线，坚持城市发展生态优先理念，加强生态环境重点领域的综合执法力度，防止任何形式的生态环境破坏;四是倡导生态设计和绿色消费理念，培育城市绿色生活方式。加快城市生态产业发展与重点领域的绿色改造，推广节能环保低碳产品。鼓励市民绿色消费、低碳出行，减少一次性用品使用，扩大可循环、可再生产品的消费占比，深入推动生活垃圾分类常态化。

（二）以设施韧性强筋骨

基础设施韧性强调灾害发生时能够抵御、吸收冲击，并且迅速恢复以保障城市功能的正常运行。韧性城市建设必须强化基础设施这一城市骨骼。一是超前规划城市基础设施供给，推动基础设施服务科学布局。加快城市基础设施规划，适度超前基础设施服务供给，补齐城市基础功能短板，缓解城市基础设施服务短缺难题。加强基础设施跨区域共建共治共享，采取分布式、并联式建设的方式，科学布局城市交通物流、通讯保障、能源供水等各类城市生命线，保障基本功能维持和快速复原的效能;二是高标准实施基础设施建设，推动基础设施改造更新。建立韧性城市建设成本核算机制，根据城市风险环境、灾害特征制定城市基础设施建设标准，合理提升设施抵御、吸收冲击的能力。加强对城市地下空间、地下管网、老旧建筑物及其附属设施的全面评估、排摸、整治和改造，消除设施安全隐患;以公园、绿地、社区公共空间完善城市避难场所建设与应急设施改造;三是精细化城市基础设施管理，强化智慧化发展新势能。加快城市智能化设施建设，构建神经元感知网络，实现城市公共交通、地下管网、消防设施等生命线系统信息全量接入，提升城市基础设施数字化治理能力。充分利用5G、大数据技术构建基础设施信息共享平台，完善基础设施信息数据库，分层级、分区域、分类型落实基础设施全寿命周期维护责任，提升城市功能运行效率。

（三）以经济韧性活经络

城市经济韧性是城市受到外部冲击后能够基本保持经济稳定不衰退，并且能够快速恢复实现经济增长的能力。韧性城市建设必须激发经济韧性这一深层活力。一是增强供给侧结构韧性，推动高质量经济转型。实施城市产业延链、补链、强链工程，做大做强传统产业链核心环节，补全新兴产业链薄弱环节，形成产业链、创新链、价值链协同发展。支持鼓励高新技术产业、战略性新兴产业发展，提升经济创新能力。营造企业健康发展环境，引导中小企业创新化、精细化、专业化发展，增强中小企业主体活力。二是增强需求侧结构韧性，强化经濟增长动力。提升投资质量与水平，加大民生建设、高新技术产业、生态产业等重点领域投资力度，促使城市投资向农村地区延伸。努力增加城乡居民收入，完善鼓励消费优惠政策，培育消费热点，扩大农村消费市场，推动居民消费结构升级。持续扩大对外开放力度，积极对接“一带一路”建设，培育外贸进出口企业，大力支持国际市场开拓。三是增强产业空间韧性，引导经济集聚发展。加快城市经济开发区、工业园区、商务服务区等产业功能区规划建设，建立功能区准入清单，扶持创新项目、重点项目落地，促进产业链上中下游企业集聚发展，引导城市形成多功能、网络化、协同化的产业布局结构。

（四）以社会韧性健体魄

社会韧性是危机时期城市能够有效组织应对措施、减小灾害影响程度、适应灾害环境并恢复城市社会运行的能力。韧性城市建设必须强健社会韧性这一治理核心。一是加强社会资源储备与供给，提升社区安全管理质量。引导人口和产业在城市区域内合理布局，以城市社区为单位实现人口结构合理化、专业与知识结构多样化。抓好社区应急物资储备工作，完善社区应急指示标识，鼓励城市居民日常配备应急与生活物资。定期开展城市安全教育培训主题活动，宣传火灾、洪涝、地震等灾害安全防护知识与自救、急救技能。二是构建社区自治共治共同体，完善社会多元参与机制。坚持党建引领，发挥基层党组织的主导作用，大力支持社区社会组织发展，引导社会力量参与社区治理。畅通城市居民参与公共政策制定和社会治理的渠道，完善社会治理智慧平台建设，推动政府支持、市场投入、社区参与的协同治理体系。三是完善城市网格化治理格局，健全应急管理体系。扩大城市网格管理覆盖面，制定完善网格管理工作准则，强化专业技术和人员下沉，充分释放网格化管理效能。增强应急管理综合性与系统性，制定城市区域风险清单，落实城市风险防控主体责任、监管责任，构建灾前预测—预警、灾中预警—应急、灾后反馈—提升机制。四是提升网络治理能力，强化网络安全管控能力。建设城市网络空间综合治理平台，开展互联网技术应用评估，落实网络属地管理责任，健全网络治理全民参与机制，全力打击网络违规犯罪。培育健康网络空间与积极网络文化，提升网络舆情感知、监测与管控能力，实现重大舆情有效引导和协同处置。

（责任编辑：荣荣）