钟兴菊，罗世兴

(1.重庆大学 公共管理学院，重庆 400044；2.重庆大学 公共经济与公共政策研究中心，重庆 400044)

引言：谁缺席了环境治理？

1994年，中国审议通过了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展的白皮书》(以下简称《中国21世纪议程》)并提出“团体及公众参与可持续发展”，以此作为公众参与环境保护的开端。此后，又相继制定了一系列政策，原环境保护部于2014年5月出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，明确了公众参与的五项内容；2015年9月1日生效的《环境保护公众参与办法》对公众作为环境治理重要组成部分给予了最高位阶的特别法设计；党的十九大明确指出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”；2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确提出要“畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局”。综上，公众已然成为环境多元共治的重要主体之一。然而，基于“政府主导型”治理模式的强大惯性，以公众参与为代表的社会力量发展受到一定程度的限制[1-2]，难以突破中国环境治理中凸显的“政府主动、企业被动、公众不动”困境[3]。环境治理法律体系建设的不断完善，为公众理性、合法、有序地参与环境治理提供了契机，但面对日益严峻的环境问题，公众参与却呈现出复杂的图景，有的公众选择自助式的“游击战”，有的公众选择沉默或事不关己式观望，有的公众基于地域性选择体制外的集体抗争，还有的公众以组织为平台选择有限的参与。……