欧阳卫民

党的十九届五中全会是在我国全面建成小康社会胜利在望、即将进入新发展阶段的关键时期召开的一次具有时代性、全局性、开创性的重要会议。全会站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，专题研究“十四五”规划和二〇三五年远景目标，意义极其重大。全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的纲领性文件，为实现第二个百年奋斗目标和中華民族伟大复兴的中国梦提供了战略指引。《建议》16次提到金融工作，特别是第六部分“全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制”中的第22条“建立现代财税金融体制”，集中部署了六方面金融工作，为做好下一步金融工作提供了根本遵循。

建设现代中央银行制度，完善现代化国家治理体系

《建议》提出，“建设现代中央银行制度，完善货币供应调控机制，稳妥推进数字货币研发，健全市场化利率形成和传导机制。”这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大任务。2019年党的十九届四中全会提出“建设现代中央银行制度”，党的十九届五中全会将其写入《建议》，充分体现了党中央对这项工作的高度重视。

（一）现代中央银行制度是现代化国家治理体系的重要组成部分

现代中央银行制度是现代货币政策制度、金融基础设施服务体系、系统性金融风险防控体系和国际金融协调合作治理机制的总和。中央银行负责发行货币、制定实施货币政策，从事银行间清算、推动金融基础设施建设，防范化解系统性金融风险、充当最后贷款人，代表政府参加国际金融活动和参与国际金融治理。能否实现币值稳定、充分就业、金融稳定、国际收支平衡等目标任务，是衡量一家中央银行是不是现代中央银行的重要标准。建设现代中央银行制度，就是要建立有助于实现币值稳定、充分就业、金融稳定、国际收支平衡四大任务的中央银行体制机制。

我国要建设的现代中央银行制度，是具有中国特色的社会主义中央银行制度。放眼全球，中央银行制度在历史演进、基本目标、治理结构等方面呈现一些共性特征，但也不完全相同，没有一个放之四海而皆准的固定模式。我国要建设的现代中央银行制度，不是对西方中央银行制度的照搬照抄，而是具有中国特色的社会主义中央银行制度。一方面，要坚持现代中央银行的精髓和基本原则，例如，保持相对独立性，不能用发行的货币去认购国债;把维护币值稳定作为第一任务;履行最后贷款人职责等。另一方面，要符合中国实际，体现中国特色。例如，坚持党的领导，贯彻以人民为中心的理念，实施符合新发展理念的货币政策等。

（二）完善货币供应调控机制，是建设现代中央银行制度的重要举措

习近平总书记指出，“千招万招，管不住货币都是无用之招。”1这深刻阐明了货币供应调控的重要性。《建议》提出“完善货币供应调控机制”，就是要以币值稳定为首要目标，更加重视就业目标，完善相关长效机制，保持货币供应量和社会融资规模增速与反映潜在产出的名义国内生产总值（GDP）增速基本匹配。改革开放以来，我国的货币政策框架、货币供应调控机制不断发展演变，最初主要通过对现金投放的直接控制来管理调节经济运行，后来演变为将信贷规模、货币供应量乃至社会融资规模等作为政策调控手段，通过公开市场操作、存款准备金率调整、窗口指导等多种方式，实行以总量调节为主的间接调控方式。在此基础上，随着利率市场化改革稳步推进，汇率形成机制改革取得突破，金融市场快速发展，我国逐步推动货币供应调控由数量型向价格型转变。货币供应调控非常复杂，西方经济学家曾经提出“最适货币量”的概念，不少学者也在苦苦研究最适货币量问题。最适货币量的计算公式或最佳货币供给增长率方程在理论上是存在的，但在实践中，要精准计算货币流通量，并确保每一次货币投放和回笼都分文不差，则是不可能的，也是不必要的。应当本着实事求是的原则，围绕控制物价波动范围、稳定币值等目标，调控货币供应，约束引导各类市场利率。

（三）数字货币意味着货币形态发生变化，但不会改变货币本质

《建议》提出“稳妥推进数字货币研发”，为数字货币工作定向、定调。近年来，伴随着信息革命不断深化和数字经济迅猛发展，全球主要经济体的中央银行加快了数字货币研究步伐。中国人民银行遵循稳步、安全、可控、创新、实用原则，正在有序开展数字货币试点测试。数字货币是未来货币的必然形态。货币自诞生以来，其形态经历了一个漫长的演变过程，从贝壳等实物，到黄金、白银等贵金属，再到纸币、数字货币，都体现了货币形态的变化。但无论形态如何改变，货币作为价值尺度、价值符号的本质没有改变。伴随着货币数字化，货币逐步演变为官方和交易双方公认的数字，其作为价值量，不可随意篡改。

（四）推进利率市场化，更好地发挥利率调节金融资源配置的作用

《建议》提出“健全市场化利率形成和传导机制”，这意味着要完善中央银行政策利率体系，健全利率走廊机制，促使市场利率围绕作为中枢的中央银行政策利率波动，并发挥利率调节金融资源配置的重要作用。经过多年努力，我国利率市场化改革取得积极进展，但仍有大量工作要做，需要进一步破解利率传导机制中存在的体制机制问题。未来推进利率市场化，需要更好地发挥中央银行作为市场参与者的作用，通过市场化方式引导市场利率、调节资金供求;需要建设开放有序、自由畅通的货币市场，使利率真实、充分地反映资金供求情况;需要打击金融借贷和交易中的利益输送、寻租等行为，防止金融腐败，确保以市场化的利率作为资金价格开展金融活动。

构建金融有效支持实体经济的体制机制，服务高质量发展

《建议》提出，“构建金融有效支持实体经济的体制机制，提升金融科技水平，增强金融普惠性。”这是从战略和体制机制建设的高度对金融支持实体经济作出的部署。习近平总书记指出，“经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣。”2这深刻揭示了金融与实体经济的辩证关系。没有金融这一血脉的滋养，实体经济就会死气沉沉、了无生机。脱离实体经济这个根基，金融就会成为无源之水、无本之木，就会基础不牢、地动山摇，引发系统性金融风险甚至金融危机。只有金融与实体经济相辅相成、互促共进，国民经济才能持续健康发展。

服务实体经济发展，需要坚持多管齐下。要形成支持实体经济发展的合力，不能只靠银行，还要充分发挥各类金融机构的互补优势，加强财税、货币、金融、土地、产业等各方面政策的协同配合。要继续推进减税降费，切实减轻企业负担，降低实体经济融资成本，激发微观主体活力。优化营商环境，深化“放管服”改革，完善环保治理，推动缓解由土地成本上升、资源环境约束趋紧等带来的实体经济回报率下降问题，打造法治化、便利化的经营环境。防范资金脱实向虚，继续清理整顿影子银行，控制金融交易过度杠杆化，严防资金在金融体系内部循环、空转套利。以科技为金融支持实体经济赋能，利用现代科技成果拓展金融服务渠道、丰富金融产品供给、提升金融服务效率。增强金融普惠性，促进融资权利、融资机会公平。

服务实体经济发展，需要创新融资模式。衡量金融创新价值有三个重要标准：一是融资价格是否更低;二是融资效率是否更高;三是是否可循环、可持续。一些互联网借贷的利率比银行利率还高，不能算金融创新;通过过度证券化放大杠杆率，积累和掩盖风险，也不是金融创新。只有同时符合以上三个标准，才是真正的、好的金融创新。金融机构应当坚持创新标准，强化创新意识，大力推进融资模式创新，促进融资成本降低、融资效率提高、资金循环畅通，有效缓解实体经济融资难题，为构建新发展格局、推动高质量发展提供有力的金融支持。

深化金融改革，优化金融体系结构

《建议》提出，“深化国有商业银行改革，支持中小银行和农村信用社持续健康发展，改革优化政策性金融。”这对深化金融改革提出了明确要求。多年来，我国金融体系在深化改革中持续发展壮大，为经济社会发展作出重要贡献。面对当前复杂多变的外部环境，要实现“十四五”规划和二〇三五年远景目标，必须继续深化金融供给侧结构性改革，按照市场化、法治化、国际化原则，坚持以服务实体经济为方向，健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，提升金融服务能力。

深化金融机构改革，建立现代金融机构体系。我国金融改革的历史实践证明，“一股就灵”的想法是不切实际的。要从我国社会主义制度的特点出发，从我国经济金融体制的特殊性出发，坚持党的领导，着眼于解决实际问题，深入推进金融机构改革。坚持以强化公司治理为核心，深化国有商业银行改革，建立中国特色现代金融企业制度，提高效率，更好地服务小微企业、民营企业。从完善货币、监管、税收等方面制度入手，支持中小银行和农村信用社持续健康发展，促进中小银行和农村信用社回归当地、回归本源。要通过改革促进各类主体公平竞争，构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系。

改革优化政策性金融，更好地发挥其重要作用。《建议》强调改革优化政策性金融，体现了对政策性金融的高度重视，也明确了对政策性金融不仅要“优化”，还需要“改革”。开发性、政策性金融机构是我国金融体系的重要组成部分，在“十四五”时期，推动解决发展不平衡不充分问题，需要发挥开发性、政策性金融机构的独特作用。未来要进一步深化开发性、政策性金融机构改革，完善治理体系和激励机制，更好地支持经济转型升级和高质量发展。

推进资本市场改革发展，提高直接融资比重

《建议》提出，“全面实行股票发行注册制，建立常态化退市机制，提高直接融资比重。”这为“十四五”时期资本市场高质量发展明确了战略目标和重点任务。全面实行股票发行注册制拓宽了市场入口，建立常态化退市机制畅通了市场出口，从入口和出口两端发力，能够有效畅通直接融资渠道，强化资本市场功能，更好地服务实体经济发展。

全面实行股票发行注册制，是我国资本市场发展的重要里程碑。从2018年11月习近平总书记宣布我国将设立科创板并试点注册制，到2019年7月首批科创板公司上市交易，从2020年8月创业板改革并试点注册制落地，到党的十九届五中全会提出“全面实行股票发行注册制”，我国资本市场已经形成了从科创板到创业板再到全市场的“三步走”注册制改革布局。全面实行股票发行注册制，意味着监管部门只对上市企业申报文件的全面性、准确性、真实性和及时性作形式审查，不对其资质进行实质性审核和价值判断，从事前审批转向事后监管，这有利于提高融资效率，增强资本市场活力，也可以防止资本市场寻租行为。

全面实行股票发行注册制，需要配套建立常态化的退市机制。注册制使企业上市变得更加便捷、高效，上市公司数量大幅增加，不可避免地会出现上市公司良莠不齐现象。如果没有完善的市場退出机制，任由一些弄虚作假、经营不善的企业在资本市场上长期存在，必然给资本市场带来重大危害。只有让优质企业通过上市获得资本市场的认同，同时对突破底线的劣质企业予以严厉打击，令其退市，才能保证资本市场健康发展，形成优胜劣汰的市场生态。

提高直接融资比重不是取代间接融资，而是促进两者协调发展。我国金融体系长期以间接融资为主导，间接融资规模远大于直接融资规模，目前直接融资存量占社会融资规模存量的比重不足30%。自党的十八大以来，党中央多次强调要提高直接融资比重。“十三五”时期，我国直接融资规模发展迅速，股票市场融资规模达到7万亿元，债券市场净融资规模接近40万亿元。提高直接融资特别是股权融资比重，有利于优化企业债务和股本融资结构，降低融资成本，使经济和金融更加健康地发展。相信随着一系列资本市场改革举措的落地，“十四五”时期我国直接融资比重将显著提高，直接融资和间接融资发展将更加协调，共同为经济高质量发展提供有力的金融支持。

统筹金融开放与金融安全，推进金融双向开放

《建议》提出“推进金融双向开放”，这是构建新发展格局、实现经济高质量发展的必然要求。金融开放是我国对外开放的重要组成部分。近年来我国金融双向开放取得积极进展，“引进来”和“走出去”都取得丰硕成果，涉及资本市场、信用评级市场以及银行、保险、支付清算等众多领域。未来进一步推进金融双向开放，能够增强金融服务实体经济的能力，拓展中国金融参与国际金融市场的广度和深度，提升我国金融业的国际影响力和参与国际金融治理的能力，既有利于构建新发展格局，又有利于提高对外开放水平，促进国际合作，实现互利共赢。

推进金融双向开放，应坚持对等原则。对等原则是对外交往、开展国际合作的重要原则。随着我国金融开放的持续深入，外资金融机构进入中国市场面临的政策环境日益宽松，外资银行经营活动受到的限制逐渐减少，但中资金融机构在海外却未能享受对等待遇，投资和申请设立机构往往面临严苛的审核，经营活动也常常面临极具针对性的审查、调查，给中国金融业扩大对外开放带来很大困难。未来，推进金融双向开放应坚持对等原则，根据外国政府对中资金融机构的态度和相关监管政策，对该国金融机构在中国开展业务给予同等待遇，以更好地维护国家利益，创造良好的金融开放环境。

推进金融双向开放，应适时推出国际板。资本输出是比商品输出更高级的形态。随着改革开放不断深化和经济社会快速发展，我国正逐步由商品输出向资本输出转变，2019年末我国对外直接投资存量规模达2.2万亿美元，仅次于美国（7.7万亿美元）和荷兰（2.6万亿美元）。在推动共建“一带一路”过程中，既要支持中国企业到纽约、伦敦等国际资本市场上市，也要探索让外资企业到中国资本市场上市，拓展我国资本输出渠道。要适时推出国际板，吸引共建“一带一路”国家的企业到中国上市融资，进一步促进人民币国际化，深化“一带一路”经济联系，打造更加紧密的利益共同体、命运共同体。

推进金融双向开放，应有效防范风险。金融开放会带来一定的风险，如果相关管理机制不到位，跨境资本大规模流入流出，境外金融机构大量涌入，有可能带来汇率波动加剧、资产价格泡沫、金融市场动荡等问题。因此，需要加快完善相关管理机制，审慎推进人民币国际化，保持人民币汇率弹性，积极参与国际金融规则制定，推动建立多元、稳定的国际货币体系，营造安全、良好的金融环境，为推进金融双向开放夯实基础。

完善现代金融监管体系，有效防范化解风险

《建議》提出“完善现代金融监管体系，提高金融监管透明度和法治化水平，完善存款保险制度，健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，对违法违规行为零容忍”，还在第50条“确保国家经济安全”中强调，要“维护金融安全，守住不发生系统性风险底线”。这充分体现了党中央对加强金融监管、防范金融风险、维护金融安全的高度重视，对保障金融稳定和国家安全、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现经济社会高质量发展具有十分重要的意义。

金融风险具有特别强的隐蔽性、复杂性、突发性、传染性、危害性。实体企业的风险是零散的、孤立的，对经济社会发展的影响相对有限。金融机构联系着资金供需双方，涉及各行各业和千家万户，运用杠杆进行经营，业务运营和所提供的金融产品具有复杂性，风险积累带有隐蔽性，一旦爆发影响巨大，波及面广。在金融新业态、新机构、新产品快速发展的背景下，金融风险跨市场、跨行业、跨区域、跨境传播更为频繁，对经济社会的危害更大。因此，要充分认识防控金融风险的重要性，时刻紧绷风险防控这根弦，强化金融风险预防、预警、处置、问责，维护金融稳定和国家安全。

深刻认识风险形势，继续打好风险防控持久战。“十四五”时期我国面临的内外部环境将发生深刻变化，金融安全形势依然十分复杂。从国际看，全球经济增长动力不足，动荡源和风险点增加，新冠肺炎疫情全球大流行仍将持续，部分国家采取无限量宽松的强刺激政策，其长期负面影响将逐步显现。从国内看，我国经济正处于高质量发展阶段的关键时期，面临诸多重大挑战，人口老龄化加剧，宏观杠杆率有所上升，科技创新能力不强，随着城镇化和现代化进程加快，资源环境约束进一步趋紧。从金融看，疫情冲击使银行业不良资产反弹压力骤增，企业、居民和地方政府的债务水平进一步抬升，科技变革使金融风险的形态、路径和安全边界发生重大变化。面对风险挑战，应当完善风险全覆盖的监管框架，提升金融监管能力，积极稳妥防范化解金融风险，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

金融机构应增强风险防控能力，防范廉洁风险、道德风险。金融机构是经营风险的企业，在经营中既不能闻“风”就是“险”，风声鹤唳、草木皆兵，也不能麻痹大意，眼中无“险”、心中无忧，出了风险却浑然不知，而要善于发现风险，精准锁定风险，有效防范和化解风险。除台风、地震、海啸等不可抗力造成的风险之外，很多金融风险往往是人为造成的，例如发生金融腐败等。要按照习近平总书记提出的“管住人、看住钱、扎牢制度防火墙”3的要求，注重防范廉洁风险、道德风险，加强客户识别，教育员工遵守党纪国法、坚守职业道德底线，强化监督管理，健全事前防范、事中监控和事后追责的体制机制。

注：

1.详见《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉辅导读本》第280页。

2.详见2019年2月22日习近平总书记在主持中共中央政治局第十三次集体学习时发表的重要讲话。

3.详见2019年2月22日习近平总书记在主持中共中央政治局第十三次集体学习时发表的重要讲话。

责任编辑： 印颖  刘颖