杨一介

实现宅基地流转法律规制体系的科学性不仅有利于维护和保障农民集体及其成员的土地财产权,而且对完善宅基地管理机制具有积极的现实意义。在一些情形下,由于宅基地政策对宅基地流转的禁止或限制,以及宅基地的集体所有对宅基地流转的影响,宅基地流转规则不同于不动产交易的一般规则。同时,宅基地政策调整后,现行宅基地流转规则在一些方面已经不能适应社会经济条件的变化。如何完善与实施宅基地“三权分置”相适应的宅基地流转规则,使之为实施宅基地“三权分置”提供制度保障,成为农村宅基地制度改革的重要内容。本文从宅基地权利变动的基础性原因入手,分析宅基地流转的实践发展及其面临的困境,提出实施宅基地“三权分置”背景下重构宅基地流转规则体系的主要问题。

一、宅基地权利变动:宅基地退出与宅基地流转

在现行政策和法律框架下,根据宅基地权利变动的基础性原因,大体上可将实践中的宅基地权利变动区分为两种情形:一是由行政行为推动的地权变动;二是宅基地使用权人与其交易相对人基于市场交易规则进行交易而发生的地权变动。

(一)宅基地退出

在政策表达上,宅基地退出起初指的是超标准面积的宅基地退还和闲置宅基地收回。①原国家土地管理局:《确定土地所有权和使用权的若干规定》(〔1995〕国土〔籍〕字第26号)第51、52条。为有效实施村庄规划,推动宅基地的高效、集约利用,实现村庄内部宅基地分配或取得的公平,对一户多宅、少批多占、未批先占等进行清理,对闲置宅基地予以重新利用,以此实现宅基地使用的规范化和合法性。……