吕 东

(山西省交通环境保护中心站(有限公司)，山西 太原 030032)

固体废物是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。从全过程维度看，固体废物是放错了地方的资源[1]，其“资源化”利用作为我国固体废物管理与污染防治的“三化”基本原则之一，始终发挥着重要作用。根据《中国统计年鉴》(2020)表8-15分地区固体废物处理利用情况(2017)，我国一般工业固体废物产生量为38.675 1亿t，其中综合利用量为20.615 9亿t，综合利用率为53.3%，固废产生量大、综合利用率低仍然是我国当前固体废物的基本现状。

“十二五”、“十三五”期间，国家层面相继发布了固体废物利用的相关政策文件，直接或间接推动了固体废物的资源化利用，但也存在着突出的问题与矛盾有待解决。随着我国生态文明建设的日益完善，大气、水、土壤环境的“三大”污染防治、攻坚工作的顺利开展，并进入常态化管理，2020年11月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确指出了在“十四五”期间，“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，全面提高资源利用效率。加快构建废旧物资循环利用体系”是至关重要的。因此，固体废物污染防治和其资源化利用也必将成为今后生态文明建设的又一个重点。

本文将全面梳理国家关于固体废物资源化利用相关政策，并对现阶段的政策环境进行分析与思考，针对存在的不足，提出应该努力的方向，供大家参考。

1 政策环境

1.1 法律法规

“十二五”、“十三五”期间，我国先后修订、修正《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国循环经济促进法》、《中华人民共和国环境保护税法》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等主要法律法规，旨在加大固体废物的环境污染防治，激励提高资源利用率。2012年2月，《中华人民共和国清洁生产促进法》基于企业清洁生产推行、实施的目的，明确了“提高资源利用率，减少和避免污染物的产生”要求，提出了“符合规定的企业可按照国家规定享受税收优惠”的鼓励措施。2014年4月，《中华人民共和国环境保护法》从保护环境是我国的基本国策出发，明确了国家从生态环境保护的角度，是鼓励各类企事业单位采用有利于节约和循环利用资源、保护生态环境等的经济、技术政策和措施，从生态环境保护基本法的角度对“资源化”予以肯定。

2018年10月，《中华人民共和国循环经济促进法》进一步明确了循环经济、减量化、再利用、资源化概念，对符合相关要求的技术、工艺和产品等，可享受国家税收优惠政策。同年，《中华人民共和国环境保护税法》修正实施，基于生态环境的保护与改善，对资源化利用固体废物且满足国家相关要求的纳税人暂予免征环境保护税。该法的颁布和实施，为我国固体废物的资源化利用的鼓励、激励机制的落地提供了实际助力。2020年4月，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》修订发布，作为固体废物的最直接上位法，该法明确提出了“减量化、资源化和无害化”的固废污染环境防治的原则；提出了“开展工业固体废物资源综合利用评价”的工作要求；对于在固体废物资源化利用产品和可重复使用的产品，提出了政府部门优先采购的决策。

1.2 政府、部门规章

相关上位法的制定(修正、修订)与发布实施，为以国务院为首的政府机关制定政府规章及各部委制定部门规章提供的法律依据。“十二五”、“十三五”期间，以国务院为首的政府机关及各部委均制定了关于固体废物资源化利用的政策文件，上到“生态环境保护规划”，下到具体的“实施细则”。2011年，国务院发布《国家环境保护“十二五”规划》，基于我国环境状况恶化趋势未根本遏制、环境矛盾凸显、固体废物处理处置等现状问题，《规划》明确了在“十二五”期间要加强危险废物污染防治、加大工业固废污染防治力度、提高生活垃圾处理水平等内容；明确了完善鼓励工业固体废物利用和处置的优惠政策和强化相关技术开发和污染防治的要求。2012年，工信部制定《大宗工业固体废物综合利用“十二五”规划》，标志着我国开始进入大宗工业固体废物综合利用推广阶段，倡导我国“资源节约型、环境友好型”的社会建设和绿色工业发展；创造性的提出了尾矿、煤矸石、粉煤灰、冶炼渣、工业副产石膏、赤泥等重点领域和重点工程。但是该规划也是目前唯一聚焦固体废物“资源化利用”的规划，此后“十三五”期间没有再次发布相关内容。

2013年—2014年，国家发改委等10部委联合发布《粉煤灰综合利用管理办法》(2013修订)和《煤矸石综合利用管理办法》(2014修订)，两者聚焦煤基固废粉煤灰和煤矸石，从引导、规范其综合利用行为出发，规定了具体的资源化利用的方法、措施及要求，为促进循环经济发展和推进生态文明建设提供助力。2015年，财政部、国家税务总局连续发布财税〔2015〕73号、财税〔2015〕78号文件，针对固体废物“资源化”综合利用产品和劳务在增值税方面提出了优惠政策和优惠目录。对符合要求的综合利用产品和提供综合利用劳务的，可享受增值税50%～70%的退税比例。同年，国务院印发了《中国制造2025》(国发〔2015〕28号)，提出了2020年和2025年制造业“工业固体废物综合利用率”指标，并强调推进资源高效循环利用，以提高大宗工业固体废弃物等的综合利用水平。

2016年，工信部以工信部规〔2016〕225号印发《工业绿色发展规划》(2016年—2020年)，提出了“加强资源综合利用，持续推动循环发展”的重要任务，围绕尾矿、废石、煤矸石、粉煤灰等工业固体废物的综合利用、资源综合利用基地的建设和区域资源综合利用的协同发展提出了具体的要求。同年，国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》，对固体废物资源化利用提出了5年规划，提出“工业固体废物综合利用基地建设试点，建设产业固体废物综合利用和资源再生利用示范工程”、“建立工业固体废物综合利用等技术体系”的规划内容。

2018年《中华人民共和国环境保护税法实施条例》开始施行，标志着我国排污费正式开始转变为环保税；同年《中华人民共和国环境保护税法》修正发布实施，“资源化利用”固体废物的纳税人，在符合国家和地方环境保护标准的前提下，暂予免征环境保护税；同年财政部、税务总局、生态环境部发布财税〔2018〕23号，对环境保护税征收的有关问题进行了回答，规定纳税人对应税固体废物进行综合利用的，应当符合工信部制定的工业固体废物综合利用评价管理规范，符合规范的才可免征环境保护税。同年工信部对外发布《工业固体废物资源综合利用评价管理暂行办法》和《国家工业固体废物资源综合利用产品目录》(2018年 第26号 公告)，旨在建立规范的固废资源化利用的评价制度，推动工业固体废物综合利用和工业绿色发展。各类固废资源化利用企业，在符合评价要求的前提下，可按有关规定，申请暂予免征环境保护税，以及减免增值税、所得税等内容。至此，工业固体废物资源化政策体系从国家层面基本建立。也是在同年，国务院办公厅开始了全国“无废城市”建设试点，并印发《“无废城市”建设试点工作方案》(国办发〔2018〕128 号)，以期寻找将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。

2019年，财政部、税务总局发布《关于资源综合利用增值税政策的公告》(财政部 公告2019年 第90号)，进一步完善了2015年发布了《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》。同年，国家发改委、工信部办公厅发布《关于推进大宗固体废弃物综合利用产业集聚发展的通知》(发改办环资〔2019〕44号)，鼓励通过中央财政资金、创新融资方式、社会资本、绿色债券等方式加快固体废物资源化利用基地的建设。2020年，工信部印发了《京津冀及周边地区工业资源综合利用产业协同转型提升计划(2020年-2022年)》(工信部节〔2020〕105号)，该计划对于区域协同发展、提高区域工业固废资源利用量、建设产业聚集区等具有重要意义。

2 分析与思考

2.1 政策环境体系有待进一步完善

从国家层面，我国已经建立了由法律法规、政府部门规章共同组成的奖惩性政策体系，同时建立了工业固体废物资源综合利用评价制度和财政退税、减税细则，这对于固体废物资源化利用具有一定的推动和指导作用，可以说我国从上层已经基本完成了政策体系框架的构建，但是仍然存在体系全链条尚未闭环以及政策环境体系进一步完善的需求。

首先财税政策推动力有限，鼓励激励措施单一，自上到下尚未打通有效的政策落地通道，由于政策落实通道不畅、各级政府政策把控力参差不齐，对于符合固体废物资源化利用条件企业实际上是无法享受到相应财税红利，甚至出现对政策“不胜了解”的情况。

其次，配套的技术、规范、标准严重缺失。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(2020年修订)第九章 附则，明确了“非固体废物”的概念，强调了强制性国家产品质量标准的重要性。虽然，2018年工信部适时出台了《国家工业固体废物资源综合利用产品目录》，该目录中涵盖了现有的产品质量标准，但其政策推动的效果依然有限，其一，对有产品质量标准的，有一定指导意义；其二，对没有产品质量标准的，相关企业无法享受政策红利，同时也不利于推动企业积极性和创新性，导致固体废物资源化利用产品制造缺乏生机，无法突破自我，进而形成关键技术。

再次，目前我国的固体废物资源化政策尚未形成“全覆盖”局面，工业固体废物、建筑垃圾、生活垃圾、农业固废等均有待进一步深入。现阶段，我国逐步开始推行生活垃圾分类、少建或不建建筑垃圾填埋场、禁止燃烧秸秆等农业固废并积极推进农业固废沼气化等研究。

最后，企业是固体废物资源化利用的关键与核心，相关法律法规、规章制度虽建立了企业的主体责任制度和相应的惩罚措施，但是尚未有更大程度的“倒逼”机制，导致部分企业存在“懒、散、侥幸”的心理。

2.2 关键概念有待确定

固体废物资源化利用关键概念的确定有利于理解并引导企业的行动方向，推动固废资源化进程。一般地，固体废物资源化利用的关键步骤为源头—过程—产品。

1)源头即何为固体废物，固体废物的定义与鉴别可根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《固体废物鉴别标准 通则》(GB GB 34330-2017)、《一般固体废物分类与代码》(GB/T 39198-2020)等进行确认。

2)过程即何为资源化利用，《中华人民共和国循环经济促进法》第一章第二条第二款和第三款、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第九章第一百二十四条第八款分别对“再利用”、“资源化”、“利用”进行了定义。但是，“资源化利用”概念仍然不清晰，甚至“混乱”，尚未解答“何为资源化利用的具体途径”、“何为资源化利用”的关键命题。从现阶段来看，“资源化利用”过程的识别是重中之重，目前没有通用程序，评鉴标准不一，不利于整个固体废物资源化利用工作的推进。

3)产品，固体废物资源化利用后成为产品的关键在于是否符合相应的产品质量标准。《国家工业固体废物资源综合利用产品目录》中虽提及部分产品标准，但仍需逐年更新，同时加快新产品质量标准的立项和制定过程。

3 建议

2020年是“十三五”的收官之年，也是“十四五”的开局之年。基于以上分析与思考，提出了以下建议，供参考[2]：

1)固体废物污染防治与资源化利用相辅相成，完善政策环境体系，打通固体废物资源化利用全环节通道；提高政策的宣传度和各级政府的政策把控力，统一尺度，通过各部门会商机制，成立固体废物资源化综合办公室，积极帮扶相关企业，推动政策顺利落地；加快建立各级政府的固体废物资源化利用目标责任制、考核评价制度，以解决各级政府“不作为”现象；加快完善以企业为主体的固体废物资源化利用责任制，通过“规划引导”、“政策指引”、“法律强制”“政府倒逼机制”，解决企业“懒、散、侥幸”的心理。

2)各级政府应依据国家政策加快制定符合本地实际且可落实的实施细则，推动开展工业固体废物资源综合利用评价和产废单位清洁生产审核工作；建立并完善政策红利申请途径，明确相关办事指南，并及时向社会公布；积极探索“互联网+”一站式解决方案，落实政务服务一张网、各部门协同及时处理机制，确保合格企业及时享受政策红利，提高各企业创新发展积极性；扩大政策环境红利来源，通过适时建立国家、省级和市级固体废物资源化利用资金库等措施，对符合条件的企业提供资金补助、财税减免、绿色证券等激励。

3)适时研究出台《固体废物名词术语》等相关标准，可通过附录释义等方式完善内容，并以“清单”的方式明确“何为资源化利用”等关键命题答案；建立《固体废物 名词术语》解释通道，并保证其解释内容“可用、能用”，而非“太极拳”。适时出台相关《办法》，推动“试点”，鼓励固体利用相关企业先试先行，创新研究技术，开发新产品；与此同时，积极推动新产品研发与新产品质量标准立项、制定、发布的同步性。

4)建立、健全固体废物资源化利用产品的营销途径，防止因产品大量积压而导致的各类问题的发生。积极探索政府优先采购和进出口办法，帮助合格企业产品的推广和销售，形成固体废物资源化利用的良性循环，打通固体废物资源化利用全产业链的“任督二脉”，以解决企业的后顾之忧。