罗 瑶 ，莫文波 *

(1. 湖南城市学院设计研究院有限公司，长沙 410005；2. 湖南省城乡规划与生态修复工程技术研究中心，长沙 410005)

20 世纪80 年代，以欧盟的《欧洲空间发展展望(ESDP)》出版为标志，空间规划开始在欧洲各国迅速发展，并对全球范围的空间规划理论与实践研究产生巨大的影响[1].对我国而言，空间规划的发展历程可系统地概况为5 个重要阶段，即初创、探索、发展、矛盾和改革，见图1[2].20 世纪50～80 年代属于初创时期，当时的城市规划具有社会经济、国土规划、生态环境保护等规划的内在统一属性；80～90 年代进入探索阶段，初步建立全国—区域—地方的空间规划体系；90 年代至21 世纪初(2000 年)空间规划全面发展，基本构成由城市总规、分区规划、控规、修规等规划组成的法定规划体系.然而，2000―2017 年我国空间规划在层级体系、编制技术等方面的多规冲突愈演愈烈，一直在矛盾中探索与发展.该阶段主要有以下2 个方面的特点：一方面，城市规划(以下简称“城规”)为我国近些年城镇化建设做出了巨大贡献，但其在实践过程中常常受地方政府主导，公众参与的利益协调属性不足，欠缺对生态保护、基本农田保护等重要问题的综合考虑，且往往重布局、轻指标，与土地利用规划(以下简称“土规”)分歧和冲突不断，导致规划难以实施与落地；另一方面，自1986 年版和1999 年版《土地管理法》实施后，全国各地开展“土规”试点，逐步形成“自上而下”的垂直管理体系和指标分解体系，对耕地保护与利用起到重要的作……