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“吃空饷”的历史溯源

2021-01-19郑金刚

领导文萃 2021年1期
关键词:痼疾空饷虚报

郑金刚

所谓“吃空饷”,本意是指军队虚报名额、冒支军饷的行为。在古代,由于军队员额总数庞大,而且因战争、逃亡等原因时常变动,再加上军权相对独立,难以监管,很容易形成“吃空饷”的温床。随着时间推移,“吃空饷”现象从军队蔓延到地方,成为中国历史上的一大痼疾。

始自秦汉,盛于唐宋

先秦时代,军官由世袭贵族担任,并不领取“俸禄”,而且士卒当兵只是服劳役,也没有军饷,因而不会有“吃空饷”的问题。到了秦汉大一统之后,俸禄代替了封地,“吃空饷”才有了存在的可能。1975年在湖北云梦出土的《睡虎地秦简》中,首次出现针对冒领军粮的处罚,说明到了秦代军中已经出现了虚报名额的现象,可谓中国古代“吃空饷”最早源头。

中国古代军队出现大规模“吃空饷”弊端,是中唐以后的事情。隋唐时期一直实行的府兵制到了唐代中期已经名存实亡,不得不改为募兵制,士卒载于军籍并由朝廷按册支付军饷、供给,由此给统兵将领打开了冒领军饷物资的方便之门,军队“吃空饷”现象也就十分普遍。白居易形容当时军队“吃空饷”的乱象时说:真正实存的兵数不到十之六七,如果出现战死、逃亡情况,则十年之内实际兵数又将减少十之二三。

延至宋代,军队“吃空饷”的现象更是激增,甚至连中央禁军虚报兵额都超过半数。一直困扰北宋始终的“三冗”之弊中,因“吃空饷”而起的就有“冗兵”“冗费”两项,三占其二。“吃空饷”泛滥,军队虚空,最终也导致了北宋国防虚弱不堪。

明清时期变本加厉

明朝肇建之初,明太祖朱元璋推行“兵农合一”的“军户”制度,“军户”战时出征,平时务农,不支取粮饷,因此一度杜绝了“吃空饷”的可能。但是,由于军户兵弱不堪用,明代后期又重行募兵制,“吃空饷”的问题也就如影随形地出现。

袁崇焕诛杀毛文龙后,向朝廷报告毛文龙的罪状书中写道:毛文龙所辖东江(皮岛)加上老幼平民总数不过四万七千余人,实际士兵数额不足两万,但是虚报朝廷其兵数为“十万”,私设领兵将领多达千人。将近八万人的“空饷”,自然是落入了毛文龙的私囊。

清兵入关之后,军队编制有八旗与绿营之分,两者差别很大,但都普遍存在有“吃空饷”的严重问题。八旗军属于职业兵,旗人除了当兵吃粮之外被禁止从事其他各业,因此未当兵的旗人实际上可以合法地“吃空饷”。而绿营上下“吃空饷”早已是不成文的规矩,有营官甚至将自己不满十岁的亲属编入册籍支领钱粮。嘉庆、道光之后,清代各地八旗、绿营驻军“吃空饷”蔚然成风且花样翻新,还出现了军队里的空饷名额不仅可花钱贿买,还可以父子相传,“吃空饷”俨然已经走向了公开化、合法化。

地方行政相对较少

随着时间推移,“吃空饷”逐渐开始从军队向地方行政系统滋蔓,最后成为军、政两界均存的一大痼疾。

明清之后,地方行政“吃空餉”现象才开始变得日渐多了起来。明末崇祯年间,京城各衙的衙役多半“窜籍”三大营,两边冒名领取粮银,已是十分普遍的现象。清代虽然对地方衙门的吏役人数有严格限定,但其中到底有多少只是“挂名”,到了清中后期实际早已无法计算。

当然,与军队“吃空饷”相比,中国古代地方行政“吃空饷”现象一直要少得多,问题也远没有军队那么严重。个中原因,最重要一点就是,中国历代多是由地方官全权负责的“代理人”制度,地方税赋收入除了按规定数额上缴中央以外,剩下的由地方官全权处理,因而“吃空饷”对于官员并无太大意义。而对于差、吏,由于薪俸微薄,“吃空饷”反而不如弄权谋私、敲索乡里来得“划算”。

由此而论,无论是军队里“吃空饷”泛滥,还是地方行政“吃空饷”相对较少,都是权力监管缺失、滥用造成的结果,要想根治痼疾,就需从权力监管着手。

(摘自《决策探索》)

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