李鹤德 江苏省宿迁市沭阳县水利局

我国水资源相对匮乏，水利工程项目对我国的发展可谓是至关重要，虽然经过多年的改革和创新，我国水利工程建设已经由传统的粗放型管理向集约型管理转变，在很多方面取得了不小的成就，但从水利工程建设管理现状来看，我国水利工程建设中仍然存在着管理模式陈旧、相应机制较为烦琐和资金不到位等情况，这些问题都严重影响了水资源的高效利用，为此，本文对此进行了分析。

一、水利工程项目的概念

水利工程属于工程项目的一种类型，一般来说，水利工程主要是指包括防洪、排涝、水利发电和水土保持等工程及配属配套和附属项目在内的一种工程项目，除了具有一般工程项目的特征外，水利工程还具有几个较为显著的特征：第一，水利工程都与水资源开发利用管理有关，并且最终目的是为了兴利除害，充分利用水资源。第二，水利工程一般都涉及社会公共利益和社会公众安全，对我国社会稳定具有重要的作用，例如防洪河道整治等项目，可以给大社会大众提供安全的工作和生活环境[1]。

二、水利工程建设管理体制改革

（一）高度集中的计划经济体制阶段

改革开放前，我国水利工程建设主要采用计划经济体制下的建设管理模式，即政府定项目、包投资、下任务，而各事业单位按照相关计划进行工程项目建设，也就是说，项目建设作为政府职能的一部分功能，由政府按照计划实施，而建设单位则按照上级部门下达的计划指标完成建设任务，保证水利工程建设质量，在这一阶段，水利工程项目管理模式主要有自营、独立筹建处和工程建设指挥部三种模式。

（二）中国特色社会主义市场阶段

改革开放后，我国经济体制改革不断深入，在水利建设管理体制方面进行了一系列的改革，最为显著的就是项目责任制，最初建设项目责任制，采用招标承包、批改贷和投资包干等措施等形式方式进行，虽起到一定积极作用，但还存在很大的局限性，具体表现为，这种项目责任制侧重于项目建设实施阶段，而不能从根本上改变项目管理体制，导致管理体制不完善、投资主体和责任主体割裂和产权模糊等问题。因而随着经济的不断发展，这种责任制已经无法适应水利工程项目建设需要，于是，我国水利工程建设管理体制中的项目责任制由最初的投资包干责任制、业主负责制转变为项目法人责任制，实现了以项目法人责任制为核心的项目组织管理模式，实现了投资与效益、权利与职责的有机结合，促使推动了水利工程建设管理的管理水平的进一步提高[2]。但这种项目责任制并不能一劳永逸，由于我国经济发展的迅速，在水利工程建设市场上出现了一些问题，严重阻碍了我国水利工程建设管理水平的进一步提高。为了改变这一现状，相关单位必须对水利工程管理工作引起重视，从而加强水利工程项目管理，通过推进水利工程建设、建立和加强水利工程项目质量控制以及水利工程实施阶段的造价控制等方式，进一步保证水利工程的质量。

（三）水利工程建设管理的现状

当前水利工程建设管理主要以执行基本建设程序为中心，落实相关的项目法人责任制、监理制和招投标制，实现政企分开权责分明的项目法人管理，这种管理模式在水利建设管理中占据主导地位，并引导的工程建设管理逐渐走向规范。并且，伴随着改革开放的深入和社会市场经济的不断完善，相关部门又颁布了一系列的法律法规，加强了水利工程项目建设的管理和对水利工程建筑市场的规范。但是，由于我国区域经济发展不平衡，水利工程建设管理从整体来看并不尽如人意，在很多地方，工程建设管理仍落后于社会与社会和国民经济发展的需要，导致了水利工程建设管理出现了一系列管理手段落后、技术水平低和工程建设效益不佳等问题。尤其是经济的发展和建设开发热潮的兴起，使得部分私营企业陷入投资开发建设水利工程的热浪中，使工程建设管理出现了一些盲区和空白点，再加上各地主管部门很少介入监督管理，就导致了当前我国水利工程项目建设管理十分不规范的情况[3]。

三、水利工程建设管理中存在的问题

（一）前期工作不到位

不同于其他建设工程，水利工程时效要求较高，为了避免遭受自然灾害或者抵御灾害，往往要求水利工程尽快进行建设，然而部分单位前期工作不到位，导致了工程建设资金未完全落实，相关的设计基础材料严重缺乏，使得设计的水利工程无法满足实际需要，出现了项目设计深度不够、设计质量差、隐患较多等问题。另外，建设过程中设计方案频频更改，一些项目组由于自身利益驱动忽视相关审核，导致超越审批范围进行建设，也使得水利工程建设管理十分混乱。

（二）项目法人不完善，权责不统一

自相关的水利工程建设改革之后，权责明确的项目法人管理已经代替了传统的建设管理模式，成了项目管理的主要模式，并且无论是多大的工程、经营性工程还是公益性工程都实行项目法人责任制，旨在明晰双方责任，强化管理。但事实上，由于缺乏外部的监督，这种模式在运行中并不规范，如大部分水利工程直接由水利行政单位或当地政府部门直接组建项目责任人及监管，这种建管和监管一体的模式，导致了责任的不明确和责权的不统一[4]。另外，部分地方承建的公益性中小型工程项目建设管理人员组成没有满足相应的规范，而水利部门水利技术力量相对薄弱，却又承担着水利项目建设工程，往往使得项目法人不能专司其职，使项目法人责任制很难落实到位，进而出现了一系列的水利工程建设管理上的问题。

（三）招投标活动不规范

为了杜绝不正当、不公平的招投标行为的发生，我国出台了《中华人民共和国招投标法》对相关的招投标行为进行了一系列的规范，并严令禁止一些挂靠或业绩较差的施工单位中标，给施工管理带来麻烦。但由于种种现实原因，相关法规落实不到位，招投标工作并没有真正做到公平、公正，例如部分招投标代理人员素质低下，为招投标编制标又与投标单位相互串通，导致了一系列不公正的招投标行为。更有甚者串通投标，抬高中标价，造成不正当竞争，恶意混乱建筑市场。另外，相关单位对投标资格审查不严，没能及时发现有挂靠行为或资质业绩差的招投标单位参与招标，也给导致了水利工程项目在建设中出现了偷工减料、机械设备投入不足和相施工管理不到位等问题，直接导致了投资延长、工期延长。

（四）监理市场不规范

我国监理制度虽然实施了十多年，但是监理市场的竞争机制尚未完全形成，相关监理单位的管理水平和人员专业素质有待提高，部分监理人员不稳定，技术水平参差不齐，再加上部分监理单位在进行监理时，只侧重于质量控制，导致了监理工作未能实现投资、进度和质量方面的全方面监理，从而给部分建筑漏洞的产生提供了空间，直接影响了整个水利工程在投入使用后的实际效益[5]。

（五）质量监督机构性质定位不清

为了保证水利工程建设质量，我国出台了建设工程质量管理条例，对建设项目的质量进行了各方面的规定，并规定由水行政部门负责对本行政区域内水利工程质量的监督管理，但由于部分地方质量监督部门普遍存在人员缺乏或人员专业素质参差不齐等问题，导致了监督缺乏统一规范的程序，权责不统一，在对水利工程质量进行监测时，缺乏应有的监测手段和技术支撑，导致水行政主管部门进行的质量监督缺少权威性。

四、加强水利工程建设管理的对策

（一）加强水利工程项目前期管理工作

为了保证水利工程投入使用后的实际效益，同时规范水利工程建设工作，相关方面必须加强水利工程项目前期工作的管理，在项目立项前，严格执行水工水利工程建设规划意见书审查制度、相关资源论证和取水许可制度等，对于未经审核水利主管部门技术审查的水利工程，坚决不能施工，对不具备开工条件的项目坚决不能批准开工。

（二）进一步完善项目法人责任制

水利工程推行项目法人制，的确取得了一些成效，但也存在一些漏洞，为此，相关单位必须不断进一步完善项目法人制度，通过取得的经验，制定一套规范化科学化的管理制度，培养一大批建设管理人才，从而提高水利工程建设管理水平，保证水利工程建设质量和实际效益。另外，相关部门可以尝试将监管与政府的监管分开，通过委托或招标方式承担工程项目的建设管理工作，对工程建设的全过程进行负责，从而杜绝参建和监管统一而带来的漏洞，尽可能从根本上避免出现工程临时组建一个建设管理班子的现象。另外，相关单位还必须建立一套有效的项目法人约束和激励机制，明确项目法人权利和义务，并通过加强对相关法人的培训和教育，提高其项目法人的责任认识，从而为水利工程建设质量的提高提供良好的条件。

（三）严格执行工程建设项目招投标制度

要想杜绝不公正不公平的招投标行为，相关单位必须本着保证工程质量合理、工程成本和平等竞争的原则进行招投标编制，防止压标或哄抬报价，损害投标人利益的行为发生。另外，相关责任人也必须及时组织相关人员对投标单位的资质进行审查，如发现其他虚假行为，应及时取消投标资格，为水利工程建设质量奠定坚实的基础。此外，在投标过程中，相关部门如发现串标行为，水利行政主管部门要及时按照有关规定，对当事人进行责罚，进而规范招投标市场。

（四）规范监理市场管理

监理工作十分重要，它是提高水利工程建设质量的一个关键，为此，相关单位必须重视对监理市场的管理，通过加大对监理人员的培训，全面提高监理人员综合素质和技术水平，保证监理人员能够满足水利工程建筑市场的需要。另外，相关监理人员也必须强化自身的学习意识，通过积极学习相关建设管理和行政管理知识，提高自身应变能力，从而确保监理工作能够真正有效果、有效率、有效益。除此之外，监理人员还要树立服务意识，要尽可能以合同为准，坚持合理公平公正的原则，充分发挥自身的专业优势，并通过必要的检测手段和设备，拓宽服务范围。最后，相关单位必须加快建立体制改革步伐，通过加强对监理单位和监理人员的资格管理，保证监理人员持证上岗，杜绝违法监理行为的发生，进一步规范监理市场，促进监理事业的健康发展。

（五）完善质量管理体系，加大质量监督力度

为了保证水利工程建设质量，相关单位必须加强质量监督工作，通过强化各级水利工程质量监督机构的作用，对相关区域的水利工程进行质量监督，保证水利工程建设质量，并树立质量监督部门在质量管理中的权威性。其次，相关部门还要建立相应的公众举报渠道，使公众能够及时对出现的水利工程质量问题进行检举，强化水利工程质量监督。另外，相关部门还要加强对自身质量监督人员专业水平的提高，通过及时开展业务培训，规范质量监督人员的工作和行为，从而进一步提高质量监督的水平和相关的管理水平。

五、结语

综上所述，水利工程管理对于水利工程项目良性发展至关重要，并且伴随着我国经济的不断发展，水利工程的作用在我国国民经济中所占据的地位越来越重要，鉴于当前我国水利工程普遍还存在一些问题。因此，相关部门要积极采取措施来解决管理中出现的问题，通过市场化、规范化的措施来管理好水利工程项目，并通过完善相关制度，提高监管能力，提高水利工程管理的整体水平，从而为促进我国经济平稳发展奠定良好的基础。