陈惠敏 广东华地自然空间规划研究有限公司

城镇化初期，随着各项建设工作的有序推进，国有建设用地供应面积急剧增加。但是，近年来受到各类现实因素的约束，国有建设用地供应面积大大减少。开平市在近几年的工业化和城市化的进程中，对建设用地的需求不断增加，土地供需矛盾越来越严重。特别是对城市基础设施、开发区、生活区和其他建设用地的需求正在增加，各类建设需求给开平市建设土地的利用带来了很大的压力。在开平市城市化进程中，建设用地的粗放经营模式必须向集约利用方向转变。

一、土地集约利用的内涵

通常而言，我们一般认为土地集约利用这一概念，最早源于对农业用地的集约利用研究中。而建设用地相较于传统的农业用地来说，其集约利用的内涵更加多元化，这主要是由于建设用地的功能多样性决定了土地集约利用的多样性和复杂性。目前国内外针对建设用地集约化利用的内涵有以下两种普遍认同的观点：一部分学者认为，建设用地的集约化利用，实质上就是通过加大对土地的成本投入，从而获取土地更多维的生产或经营方式；而另一部分的研究人员则认为，尽管前者将建设用地的集约化利用，理解为加大对土地的投入和开发已经抓住了这一概念的实质，但却忽略了在进行土地集约化利用前的条件和前提。因此这一部分学者认为，在考虑在对建设用地进行集约化利用前，需要统筹到能够影响土地集约化利用的各方面因素，诸如土地的利用结构和布局优化等。通过深入优化土地的利用结构，将地区内的土地资源进行统筹合理配置，能够更快更好地实现对建设用地的集约化利用。现阶段上述两个观点中的后者，已经成了对于建设用地集约化利用的主流认知。

二、开平市中心城区建设用地集约利评价分析

（一）评价对象

按照《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》（以下简称《使用手册》）的要求，以开平市中心城区的现状建成区为对象，即为经法定程序批准的城市中心城区土地利用总体规划，划定的城镇规模边界内的所有现状建设用地。

（二）工作任务

评价工作的主要任务是在资料收集与调查基础上，完成对开平市中心城区建设用地经济密集利用潜力的评价。在对开平市建设用地经济集约利用现状调查的基础上，对开平市中心城区建设用地的节约集约利用进行了评价，指明了开平市城市建设用地经济集约利用的方向，探讨了建设用地规模勘查、结构调整和优化布局优化的建议，有效提高开平中心城区建设用地的利用效率。

（三）工作内容

依据相关标准规范，并结合开平市实际用地情况，改善城区建设用地密集利用潜力评价工作内容包括数据调查和数据处理、中心城区建设用地现状定性分析、中心城区建设用地现状定量评价、中心城区建设用地潜力测量和中心城区建设用地现状评价综合分析结果等方面。

三、开平市城区城市建设用地密集利用情况的综合分析

从宏观意义上来讲，城市区域内的土地集约化利用，就是指在特定的城市区域范围内，实现对城市体系中的土地集约利用。基于此，我们就可以将对于建设用地的建设土地集约化利用，简单的理解为对城镇某一区域内的建设用地集约化利用水平进行综合化的测评。

某一区域内的建设用地集约化利用水平，是通过多个维度的评价指标分析后得出的一个相对公正的结果。由于不同区域的地理环境、城镇的规模以及土地资源的利用情况都存在着显著的差异，因此在针对不同区域进行建设用地集约化利用水平的评价时所使用的评价指标也都会存在着较大差异，这也说明在对几个区域的建设用地集约化利用水平进行比较时，只能对各区域间相同或相近的部分指标进行比较，而区域间的综合评价水平则无法客观公正的进行比较。因此，我们在对开平市的土地集约利用水平进行综合评价时，决定采用多指标的组合评价方法，这一方法可以从多个维度对开平市的土地集约化利用情况进行全面的反馈，并得出开平市内不同区域内土地集约利用水平的差异。需要特别说明的是，我们借助多指标组合评价方法，对开平市的土地集约利用情况进行评价的过程中，并不将这些指标最终转化为某一个统一性的指标。因为这样既能够克服单一指标的片面性，又能够将不同区域的土地集约利用情况真实客观的反映出来。根据指标具有代表性并且便于定量的基本原则，我们最终选择土地利用强度、土地利用效益以及土地的潜力分布情况等，三个指标对开平市建设用地的集约化利用水平进行了多维度的分析和比较，最终获得开平市的建设用地集约化利用水平。

（一）土地利用强度

通过分析计算，得出评开平市中心城区综合容积率为0.94，建筑密度32.01%，住宅用地综合地块比1.69，建筑密度36.14%，商业用地综合地块比1.24，建筑密度40.55%，工业用地综合地块比0.53，建筑密度31.11%，行政办公用地综合容积率为0.90，建筑密度为17.00%，教育用地综合容积率为0.44，建筑密度为15.83%。开平市评价工作地域整体容积率低于1，且建筑密度低于35%，说明中心城区整体而言高层建筑较少，存在大量低、多层建筑，在集约用地方面存在极大的潜力空间。总体而言，开平市中心城区土地利用强度偏低，有较大的提升空间。

（二）土地利用效益

据统计，开平市区人均建设用地面积为100.07平方米，人均住宅用地面积38.75平方米。按照《城市土地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），开平市人均城市建设用地规模规划范围为65.0~85.0平方米，人均住宅用地规划范围为23.0~36.0平方米，开平市中心城区两指标均超过规划标准，人口密度偏低，土地利用呈现出粗放类型；工作地域单位面积地区生产总值890546.43万元/公顷，土地利用经济效益较高。

（三）潜力分布情况

对于土地利用总体规划而言，目前虽然能够确保开平市规划的全覆盖，但就规划重点而言主要集中在耕地保护上，对于建设用地的管理较为粗放，主要对其规模、范围进行管控。由此可以看出，用地性质没有明确，且没有对存量集体经营性建设用地进行专项统计，比如用地边界、规模以及权属等相关指标。另一方面，从城乡规划的角度来看，乡镇总体规划没有完成全覆盖，且详细规划覆盖面积相对较少。同时，规划编制过程中将工作重点主要放在乡镇驻地，进而无法导致全域整体管控效果得不到有效提升。本次评价工作地域面积2503.72hm2，基于全面改造的用地潜力中的绝对规模潜力853.39hm2，经济潜力3340356.68万元，基于现实条件改造的用地潜力的绝对规模潜力176.16hm2，经济潜力为24356.55万元，土地节约率7.04%。

四、促进建设用地集约利用和挖潜的建议

（一）以规划为先导，优化用地结构和布局

规划对于城市建设用地的节约集约利用具有重要影响，根据本次潜力测算工作可知，综合开发的规模潜力高于基于实际情况的规模潜力。针对开平市用地结构和布局的现状问题，须首先以规划为先导，科学地调整用地结构，并对用地的布局进行优化，才能达到充分挖掘开平市建设用地潜力的目的。

（二）盘活存量建设用地、内部挖潜

对于土地条约使用率较低的开平地区，如住宅功能区、工业功能区、教育功能区、行政办公功能区等功能区，通过旧城改造和城市土地整理，根据城市规划、提高其建筑容积率，充分利用现有城市土地的潜力，加强建成区土地的集约利用。

在符合城市规划要求的前提下，总结一些分散的地块，使其规模得以发展，提高规模效率，并优化环境、旧城改造等腾退出来的土地进行再开发；充分挖掘旧城区土地利用潜力，通过城市土地整理，提升土地集约利用水平，提高土地利用的综合效益。

（三）实行各功能区潜力开发时序的责任制

结合各功能区潜力开发时序安排结果，实行潜力开发责任制，并实施激励机制。督促各功能区的潜力开发，分别从空闲地利用、部分改造地的改造及特别功能区的整体改造三方面展开。对低效用地单位和企业，进行实地考察，对低效利用的原因进行论证分析，建立对各低效用地单位和企业的监督管理机制。

（四）统筹规划职能，提升土地利用总体规划地位

现阶段我国的国土资源部门，针对土地资源的划分并没有一个完善的规划体系，而是将规划职能进行分散。这样一来就难以让土地利用的总体规划起到应有的宏观调控作用，在此背景之下，构建一套成熟完善的土地利用总体规划体系，对于建设用地的集约化利用具有重要的现实意义。

土地利用总体规划应当在对某一区域的地理环境，以及经济发展综合考虑的基础上，对该区域的土地资源进行合理分配，同时对该区域的土地利用结构进行优化。应当明确指出的是，某一地区的土地利用总体规划，应该高于其他一切用地规划，一旦确定土地利用总规划方案后应当严格按照相关标准执行，任何土地规划不得越过土地利用总体规划。为了确保土地利用总规划的法律地位，国家有关部门应当出台相应的法律对土地利用总体规划进行保护，从而为后续的建设用地集约化利用奠定基础。

（五）加强管理，定期更新

对于在建设用地集约利用评价考核中未达标，但仍在运营的建设项目，必须按照土地出让合同约定的有关条款追究土地使用者的责任。具体做法是要求建设项目所属土地使用者，在规定时间内提供土地集约利用程度，到土地出让合同规定的集约利用控制标准。若在规定时间未达到要求的、要求建设项目限期整改，对于仍不能达到要求的、可以和建设项目所属企业协商，通过土地置换等手段，引导建设项目达到节约集约利用标准。

有意识增加投资或生产强度的建设项目，高于规定要求的建设项目，主管机关得根据建设用地集约利用的情况，与当地的实际情况，给予相应的土地利用和税收优惠政策，鼓励多层工厂建设。并鼓励标准厂房建设，增加土地的容积率。鼓励利用荒地、废弃的土地和闲置土地建设，并在土地利用总体规划的框架中，优先为集约利用程度高的土地使用者办理农用地转用、土地征用审批等手续，综合提高建设用地集约利用程度。

五、建设用地集约利用完善对策

（一）做好土地调查工作

首先，要明确土地调查的基本目的和具体操作，土地调查的具体做法是明确每块土地的分布，并详细登记调查信息，搭建信息共享平台，实现信息互通。其次，建立一套自动化的信息和数据管理机制，进行统计和监测土地资源变化信息，并进行快速、实时的更新。因此，在明确土地调查工作的目的和具体工作的前提下，无论建设用地集约利用是否修改或调整改善，规划结果都是准确真实的，需要从基础数据入手确认，要反映客观情况，全面抓好各类土地调查相关工作。

（二）缩短规划周期

土地利用总体规划滞后严重，主要是规划周期长。为解决这一问题，在对整个土地利用规划进行具体修订时，结合国民经济的持续发展趋势，可以将当前较长的规划周期缩短为适当的年份，实现不同的规划周期的统一性。最后，在信息技术飞速发展的背景下，也可以利用这些信息技术建立相应的地理信息系统，加强土地跟踪和管理，积极应用高科技手段，可以最大限度地控制土地利用，确保各土地利用变化合理，科学地调整建设用地集约利用，有效实现建设用地集约利用的调整和完善。

（三）建立和完善土地市场，通过市场运作优化资源配置

现阶段开平市的土地市场已经基本形成，但政府所发挥的主导作用并没有完全显现，同时在土地供应的公开透明工作方面也有待加强，在此背景下开平市的土地总体利用情况并不十分理想，仍然有部分区域存在土地荒置的问题，这明显不利于实现土地的集约化利用。因此，政府部门充分发挥宏观调控作用，对土地市场不断进行完善，通过市场运作实现对资源配置的优化，最终在开平市形成一个公开公正的土地市场。另外，政府部门还应当积极探索城市区域土地进行有偿使用的全新策略，例如通过向土地使用者收取地价、租金等手段实现对土地资源的最优化配置，并且制订符合市场发展规律的战略规划，通过土地市场进一步提高城市空间内土地的流动性，提升城市建设用地的集约化利用水平。

（四）集约利用管控措施分析

首先，在建设用地集约利用时期，应重点做好专题研究工作，进一步明确建设用地集约利用布局与规模，同时还要做好现状调查以及规模预测等工作。通过对建设用地的规模做出深入的调研，可以结合实际情况做好建设用地集约利用评估，并明确上市规模。其次，在专项规划阶段，应结合总体规划、国民经济与社会发展规划，制定相应的实施方案。在确定用地来源时，要对存量建设用地、增量建设用地做出分析。最后，进入到详细规划阶段之后，结合以往试点地区的经验，应当对详细规划进行完善。在此期间，应加强详细规划编制，实现详细规划全覆盖。除此之外，应当结合国土空间规划的相关规定与要求，积极做好建设用地集约利用编制等工作。在进行年度实施计划的编制时，要将片区作为基本单位，进行控制性详细规划的编制。这一过程中，既要明确用地性质、建筑密度与高度，同时还要给出绿地率以及容积率等控制指标要求。要着手开展修建性详细规划的编制，合理开展总平面图设计，进而为后续的施工提供依据。

（五）探讨制定有利于集约用地的产业政策

制订符合集约用地发展的产业政策，是提高建设用地集约化利用水平的有效手段。首先，在企业进行产业结构调整的过程中应当优先考虑那些占地少、产能高、技术要求较高的高新技术产业，对于占地面积广、产能效率低而技术水平又不高的产业要学会适时淘汰，避免造成大规模的土地资源浪费，从而更好的实现集约化用地。其次，在进行产业空间的布局时，企业应当尽可能的发挥产业聚集效应，努力实现区域内工业园区的集中化布局，各企业之间也要打造过硬的品牌产业和特色产业，防止企业之间发生恶性竞争。由于产业聚集对于集约用地起到了很好的促进作用，因此政府部门在进行用地的规划和部署时，也应当为产业聚集创造便利，不断壮大高新产业的规模。

六、结语

随着我国经济的不断发展和城市化的快速发展，人们的物质需求逐渐增加，也追求精神文明的满足。建设用地集约利用是改善城市发展要素现状、实现城市发展目标的重要途径，特别是在经济发达地区具有显著的外溢效应。通过对城市发展要素的组合升级，激发城市发展的内在动力，创造良好的经济、社会、生态、景观、文化等效果。在城市化不断推进中的大背景下，建设用地需求持续增长，土地供需矛盾越来越严重，通过对开平市建设用地利用进行详细分析，以期提供借鉴。