王朗 苏州科技大学财务处

一、研究背景

长期以来高校财务会计决算报告制度都以收付实现制为基础，主要反映政府年度预算执行情况的结果。这种传统的会计核算模式不能客观反映高校的运行成本，资产核算不全面，不能如实反映“高校家底”。为了弥补政府预算会计体系的缺陷，国务院、财政部连续出击，首先批准并发布了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，接着继续发布政府会计准则1号-6号，在全国选取重点单位先进行试点并进行进一步论证。在实践基础上于2017年10月正式发布《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》，并要求各行政事业单位立刻以此基础进行试运行做好改革的衔接转换，明确规定各行政事业单位于2019年1月1日全面实施政府会计制度改革。

内部控制一直是行政事业单位廉政风险防控机制的重要基础，为了进一步加强内部控制水平，更好的做到反腐防贪，财政部于2012年制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月正式实施。规范自施行至今已有近7年，但高校在内控建设推进过程中依然存在不少问题，高校内部控制建设是保证高校组织权利规划运行，防范和管控高校经济活动风险的有效机制，也是廉政防腐机制建设的重要部分。但多年来内控建设的推进过程中问题还是层出不穷，如何进一步完善内部控制建设流程一直是高校不断努力的方向。

由此看来，政府会计制度改革和内部控制建设正是高校财务领域改革的热点、重点和难点。基于此契机，政府会计制度改革能否与内部控制建设齐头并进呢？这正是本文讨论的重点所在。

二、高校政府会计制度改革与内控建设的关系

政府会计制度改革恰恰是高校内部控制建设的重要“推手”。一方面，政府会计制度改革构建了财务会计与预算会计适当分离并相互结合的“平行”记账模式，可以促进高校财务状况与预算执行情况分析，指引高校内部控制体系完善的方向。另一方面，如果没有政府会计准则与制度改革的支撑，内部控制评价尤其是与高校财务报告相关的内部控制评价的标准就会缺失。政府会计制度改革后，会计信息更为全面、透明，有效避免了直接用资金流来反映高校财务会计的信息职能，全面反映了高校财务的预算、资产负债以及成本状况，为内部控制评价体系提供更为可靠的数据支撑。

单位内部控制建设在政府会计改革中承担了“忠实守护者”的角色。内部控制建设的目的就是保障会计信息真实性、可靠性以及维护高校内部资产的安全与完整。加强高校内部控制建设有利于通过制度完善、流程优化、岗位职责合理分配，监督高校财务运行状况，从而保证高校财务信息真实可靠、保障经营资产安全与完整，通过加强会计信息事前、事中、事后全过程控制，消除信息不对称性，保证会计信息真实性、完整性、可靠性。

三、高校政府会计制度改革过程中内控建设存在的问题

（一）内部控制基础薄弱，环境不容乐观

目前，很多高校对内部控制建设不够重视，很多学校甚至都没有设置独立的内控部门。很多高校领导的重点都投注在了“教书育人”以及科研项目上，对内部控制建设的投入过少，“领头羊”责任的缺失导致内控建设进展缓慢。其次，高校工作人员对内部控制缺乏一个全面以及通俗的理解，到底什么是内部控制建设，内部控制建设具体到各个部门、各个环节应该如何进行，绝大部分工作人员知之甚少。普遍来说，内部控制理念在高校政府会计制度改革中并没有深入人心，只是作为一个名词出现过，并没有实际践行过。

（二）会计信息质量降低，内部控制水平下降

政府会计制度改革构建的财务会计与预算会计“平行”记账模式，设想很完美，但在具体执行过程中却存在层层问题。目前绝大多数高校大都是应用上海复旦天翼财务系统，这系统的应用无疑减少了财务人员大量繁杂的工作，但由此也产生了一系列问题：预算会计完全依赖系统自动化生成，而且带出来的预算会计不可手动修改，会计人员很多时候忽略了预算会计生成的科学性与准确性检查；对于涉及以前年度借款的冲销，系统带出来的预算会计都是“坡脚”不平的，为了完成做账任务，很多高校采用了所谓的“过渡”确保预算会计平衡，但这中间的合理性却无从解释，还有基建和固定资产系统带出来的预算会计问题不科学问题系统一直得不到解决。预算会计过多的依赖信息化造成的预算会计信息质量降低，无疑会降低内部控制水平。

（三）信息化水平不高，内部控制建设进展缓慢

政府会计制度改革必然对会计信息化提出了新的挑战。新制度改革背景下，财务核算系统需再度开发与适当更新，大量的资金需投入财务信息化建设中。然而，高校对财务信息化投资力度有限，很多信息化系统建设得不到满足，例如，与科研项目经费相关的合同管理系统、成本核算系统等等。财务管理过程中预决算、核算、资产等各个模块没有形成系统，“碎片化”“孤岛化”现象突出，不利于财务一体化管理体系的发展，内部控制建设缺乏完整的一体化的信息系统支撑。再加之，高校极度缺乏信息化人才队伍，几乎依赖于外界引入信息系统，对系统的认识和掌握不足，信息化建设水平过低，内部控制建设进展相当缓慢。

（四）内部控制评价机制不健全

政府会计制度出台后，对高校的内部控制提出了新的要求，在高校政府会计制度改革中，缺乏对内部控制管理工作的重视，内部控制评价机制未能与时俱进，旧的评价机制已经不能完全适应新的改革环境。一方面，政府会计制度改革过程中，内部控制建设机制往往成了改革的盲点，因为改革的方向并未明确对内控机制提出重点方向，内部控制机制没有跟着制度改革不断优化，导致评价机制并未体现自身监督价值，不能守护会计信息的准确性与完整性，难以实现改革守护者的身份。另一方面，部分内部控制机制在推进过程当中，应根据自身单位特点进行有效性及可行性分析，根据自身情况适当调整，但在具体实践过程中，各单位往往根据内部控制的相关文件来，照本宣科并没有做出具体可行的适合自己单位特色可实施的内控评价机制，导致内部控制很多时候仅是停留在口头上的虚渺机制，无法落到实处，具体实施起来就行同虚设，难以适应新会计制度改革对高校内部控制机制建设提出的新要求。

四、改进建议

（一）增强内控管理意识，健全内控管理制度

高校在进行政府会计制度改革的同时，加强内部控制建设势在必行，避免进入改革只是改财务核算的误区，应当齐头并进。政府会计制度改革是内部控制建设与改革的重要依据与标准，内部控制建设也是政府会计制度改革的重要保障。根据改革的新要求，不断优化与完善现有的内部控制制度，使二者完美契合，才是改革最终的目标与落脚点。唯有此，才能确保高校资产与会计信息完整与准确，不断增强高校内部人员内控责任意识，营造良好的改革氛围，才能更好地推进政府会计制度的改革进程。

（二）加强人才队伍建设，推进信息化进程

人才培养与建设是改革的首要任务。改革需要一批经过专业培训的人才来实施，高校应通过各种学习与培训，训练一批财务专业技术过硬的人才积极投入改革建设队伍中。此外，改革不仅仅只是财务人员的事，应对全校工作人员进行动员与宣传，先培养的专业人才带动未经培训的人员，彻底改革，使改革之风深入人心。

结合单位实际情况，根据改革新要求建立一套符合高校自身要求的财务管理信息系统与内部控制信息系统，建立联动机制，避免信息零碎化、孤岛化。利用信息化系统减少重复机械的劳作，使绝大部分工作人员从简单重复的工作当中解脱出来参与到高校分析、管理与决策的工作中去。高校更应该借此良机加快信息化进程，实现全方位管理信息化，从单一财务管理模式向全面财务共享机制转变。

（三）完善内部控制评价体系，与政府会计制度改革协同发展

高校建立完善的财务管理评价机制是不断促进内部控制建设优化的前提条件，也是内控风险防范的重要保证。高校部门、学院应逐步完善绩效考核指标与风险评估机制。考评过程中发现的问题应及时反馈实时处理，对评价体系不能将其固化，根据实际情况适时调整，不断优化与完善。有效的内部控制建设可以保障高校政府会计制度的顺利进行，保障会计信息的准确性，切实反映高校财务运行状况与预算执行情况，为改革奠定坚实基础。借改革的推手，不断促进内部控制建设进程，二者协同发展，实现高校深入改革，财务管理健康可持续发展。

五、结语

借政府会计制度改革的东风，不断完善高校相关的财务制度，加强资产负债管理，防范财务风险，不断优化内部控制流程，对风险防控与管理流程再造机制不断完善，使得高校有限的资源不断优化配置、产生最佳社会服务效益。