张 书 涛

(河南师范大学 公共政策与社会管理创新研究中心，河南 新乡 453007)

一、问题的提出

中国政府制度运作具有科层制结构的典型特征，上级政府在决策制定与政策执行中处于中心地位。政府绩效评估“引导着政府管理的方向，起着控制、干预、矫正政府运行方向的作用”(1)唐纳德·P.莫伊尼汗：《政府绩效管理：创建政府改革的持续动力机制》，尚虎平译，中国人民大学出版社，2020年，第1页。。绩效评估客观上形成了政府过程的“激励—奖惩”结构，同时也构成了政府治理行为的主导性机制和支配性因素。政府绩效评估的治理困境在于政策结构的复杂性、参与主体的多元化以及参与需求的多样性，而科层机构只倾向于依赖“命令-控制”规则和组织程序衡量下级机构的绩效, 导致下级部门只关注自身政绩而忽视公共服务价值的“目标替代”和结果偏差，从而陷入唐斯所说的政府绩效治理的“僵死循环”悖论(2)安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪译，中国人民大学出版社，2017年，第132页。。政府绩效评估的制度目标旨在促成评估技术的有效运用，达成治理系统的政策相容。政府绩效评估简单化的政策执行必然带来多种治理偏差和非预期性后果。尚虎平认为，我国政府绩效评估“硬嵌”了西方国家的“政策工具”，忽略了其体制依赖的前提条件，因而导致政府绩效评估不能反映我国政府绩效治理的结构特征，这构成了政府绩效评估的总体性制度问题(3)尚虎平:《我国政府绩效评估的总体性问题与应对策略》，《政治学研究》,2017年第4期。……