高开通，王红漪，李继军

（平邑县水土保持中心，山东 平邑 273300）

水土保持工程作为生态文明建设的重要组成部分，政府不断加大投入力度，项目点多面广量大，基层建设任务繁重，管理能力相对不足[1]。2014 年山东省水利厅在制定出台《山东省公益性水利工程代建制试行办法》，明确规范推进公益性水利工程代建制。2015 年水利部印发《关于水利工程建设项目代建制管理的指导意见》。在水利建设项目特别是基层中小型项目中推行代建制等新型建设管理模式，发挥市场机制作用，增强基层管理力量，实现项目专业化管理[2]。

为贯彻水利部、水利厅文件精神，创新水土保持工程建管新模式，深化水利工程建管体制改革，2018 年开始，平邑县在国家水土保持重点建设工程平邑县母子山小流域（一期）、老虎窝小流域、温凉河小流域综合治理工程中进行代建制试点工作。

1 水土保持工程代建制

水土保持工程项目代建制，是指通过直接委托或竞争方式，选择具有水土保持工程建设管理经验、技术和能力的项目建设管理单位，负责水土保持工程项目的管理和组织实施，直至通过竣工验收后移交项目驻地政府的工程建管制度[3]。水土保持工程建设项目代建制，可分为全过程代建和建设实施代建两种方式。代建单位按照合同约定，对水土保持工程建设质量、安全、进度等进行管理。地方水行政主管部门协调落实配套资金、投劳折资和与项目区乡镇的协调等工作，为工程开展营造良好外部环境。

平邑县采取建设实施代建方式，在实施方案设计批复后委托代建单位。采取的委托方式为项目法人委托，代建单位对水土保持工程的施工至竣工验收过程进行管理。

2 代建制试点情况

2.1 试点小流域

平邑县在2018 年国家水土保持重点工程平邑县母子山小流域（一期）综合治理工程，2019 年国家水土保持重点工程平邑县温凉河小流域、老虎窝小流域综合治理工程中实行代建制。

2.2 具体流程

县水行政主管部门向市水利局上报小流域综合治理实施方案，实施方案批复和资金下达后，项目法人单位根据项目具体规模、特点采取公开招标的形式确定代建单位，签订代建合同。代建单位按照合同约定开展水土保持工程项目的建管工作。具体工作包括前期工作、工程组织实施、项目验收、综合管理等。

3 代建制解决问题

从2018、2019 年度平邑县国家水土保重点工程实施代建效果来看，代建项目质量较好、进度较快、档案资料齐全、安全可控，代建制管理模式有其优越性。

3.1 工作更加规范高效，工作效率大幅提升

代建单位有丰富的水土保持工程建设管理经验，有专业技术人员，熟悉水土保持工程特点和建设流程。通过代建单位可以做到全程对施工现场的监督管理，可以更好地做好工程质量、进度、资金、安全等方面的管理工作，确保工程质量，保证工程进度。

3.2 解决基层水土保持部门人员缺乏问题

当前县级水行政主管部门内满足要求的专业技术人员缺乏，难以满足工程建设管理需要。代建单位是专业性工程管理单位，有丰富的工程管理经验和各方面的技术人才储备。水土保持工程实施代建制后，代建单位可以根据水土保持工程规模、工程进度抽调专门的技术团队开展工程建管工作，有效解决了基层水利水保部门技术人才缺乏的问题。

3.3 真正做到项目控制，降低廉政风险

代建单位对项目进行控制管理，项目法人单位更侧重于对代建单位执行合同情况的监督，对项目的具体实施一般不能无故干涉。项目法人单位确定代建企业后不再参与施工企业招标等活动，由代建单位公开招标，有利于廉政风险管控。

4 当前代建制实施中存在问题

当前，水土保持工程代建制还处于试点探索阶段，多参照水利工程代建制执行，还有很多需要细化明确和改进的地方。

4.1 职责交叉较多，权责不清

当前，法人单位和代建单位的具体权责清单不明晰。传统的水土保持重点工程建设管理中，以项目法人负责、监理单位控制、设计施工单位保证、政府部门监督确保工程质量进度。代建制实施后项目法人仍组建工程项目建设管理专班，对一切决策“最后把关”，使得代建制名不副实，无法发挥其真正作用[4]。在现在的代建制模式中代建单位地位弱势、管理责任大、权利相对小，代建单位无法正常履行工程项目管理权力，代建单位主动性降低。

4.2 代建单位入市门槛低，人员水平参差不齐

由于代建制在水利行业特别是水土保持工程中实行时间短，行业内代建企业素质良莠不齐，建设单位很难选择到合适代建企业。根据近两年的代建制试点工作，水土保持工程代建单位多为一些施工、监理单位，部分设计单位也参与代建工作。现有的代建制工作中对代建项目负责人的资格认定不够明确。同时相关代建企业由于相关专业人才较少往往身兼数职，对项目的具体实施带来不利影响。

4.3 代建取费标准不明确

由于水土保持工程特点，工程以小流域为单元开展，项目面广点多，由于施工的季节性工程施工周期较长，工作条件艰苦，受自然条件约束较大，代建单位在管理中存在很多不可预见性，代建成本的预测有很大难度。目前，水土保持工程代建费用采用以建设管理费用为基础结合县里相关政策制定上限价格，取费标准较低且单一。同时代建单位的确定采用招标确定，因此代建单位的中标价会比限价有一定下浮，中标价格一般难以承担工程管理的技术人员工资和代建管理费用。

5 几点建议

5.1 完善相关规章制度

需要尽快制定适合水土保持工程的代建制实施相关办法。明确法人单位和代建单位的权利、责任、义务，确定具体操作流程。特别是规范代建单位的招标管理工作，确保有资质、有经验、有责任心的代建单位中标。

5.2 加强代建资质管理，明确负责人资格条件

政府和行业主管部门要明确代建单位的资格条件、市场准入标准和考核机制。进一步规范代建市场，使代建制走向市场化。加大对有实力水土保持工程施工或监理企业的扶助力度，督导代建企转型升级。同时行业内需要明确代建项目负责人的资格认定。另一方面，可以参考其他行业或者国外同行业代建制实施中的成熟经验，加强代建企业相关人员培训，提升代建单位的项目管理水平。

5.3 制定代建费用取费标准

建议在水土保持工程的概算编制中增加代建费用的编制规定，明确取费标准，在项目批复中将代建费用单列。同时，具体项目中为了避免代建单位低价中标，水土保持工程建设法人单位根据项目规模、特点和难度等因素确定一个代建费用下限。这样可以更好的选择代建单位，确保代建单位对项目投入合理的技术人员和管理人员，保证项目顺利实施。

5.4 加强对代建单位的监督考核

水利主管部门或法人单位要转变传统思维，减少对代建单位的干预，对代建人充分授权。法人单位依据相关规定加强对代建单位建设管理情况的监督和考核，使项目建设过程处于有效控制状态，真正发挥代建制优势。对业绩好的单位加强奖励，对考核不合格单位上报上级主管部门，实行退出机制。