尚志辉 王春春

摘 要：矿业权出让收益制度是矿产资源权益金制度的重要组成部分，是维护矿产资源国家所有者权益的重要方式，体现国有资源有偿使用的理念，是我国矿业管理的重要政策之一。但是，矿业权出让收益制度在执行过程中却存在着的一些问题，尤其是在制度内涵、制度的延续性、制度作用效果方面存在的问题尤为突出。为了深入推动业权出让收益制度的完善和发展，真正落实矿业资源权益金制度改革的目标，本文主要从矿业权出让收益制度的发展、矿业权出让收益制度中存在的问题以及完善矿业权出让收益制度的政策建议三方面进行了详细阐述。

关键词：矿业权出让收益;矿业权价款;资源税;制度完善

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.03.056

我国在构建法制社会体系进程中，为各行业的规范发展提供了重要指导意见，通过法律方式进一步完善和保护各利益者的合法权利。矿产资源是我国社会经济发展的重要生产要素，也是推动经济发展的重要因素，构建矿产资源管理法制体系，对社会经济发展至关重要，其中，涉及矿产资源国家所有者权益与矿业权人投资收益分配制度的制定尤为重要。2017年国务院印发了《<矿产资源权益金制度改革方案>的通知》（国发〔2017〕29号），随后，财政部、原国土资源部印发了<矿业权出让收益征收管理暂行办法>（财综〔2017〕35号），以此为基础，各地方政府分别制订了矿业权出让收益配套实施办法，形成我国矿业权出让收益制度体系，明确了矿产资源勘查开发过程中各利益主体收益分配方案。为深入了解矿业权出让收益制度内涵、作用效果，实现矿产资源帕累托最优，促进矿业和谐高效发展，有必要对相关内容进行深入总结和分析。

1 矿业权出让收益制度的发展

矿业权出让收益制度是矿产资源权益金制度的重要组成部分，是维护矿产资源国家所有者权益的重要方式，体现国有资源有偿使用的理念。1984年以前，矿产资源无偿使用，并未向国家缴纳任何资源使用费用;1984年之后，我国逐步建立健全我国的资源税体系，开始征收资源税，征收范围逐步扩大至所有矿产资源，主要作用是调节资源级差收入和体现国有资源有偿使用的理念。1986年颁布的《矿产资源法》明确国家对矿产资源施行有偿开采，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费，进一步体现国有资源有偿使用的理念，维护国家矿产资源所有者权益。1998年颁布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》，提出了探矿权价款、采矿权价款等概念，明确国家出资探明矿产地的矿业权需要向国家缴纳矿业权价款，体现了国家投资找矿的收益，保证国有资产不流失。2017年以来，随着我国矿产资源权益金制度发展，将矿产资源补偿费并入资源税，改变税费重复、功能交叉状况，规范税费关系;同时，在矿业权出让环节，将矿业权价款调整为矿业权出让收益，矿业权出让收益归于国家，作为矿业权人依法取得国家矿产资源的有偿使用收入。从历史发展过程来看，国家矿产资源有偿使用理念是从无到有到逐步完善的过程。

制度的发展，是为了更好的维护利益相关方面的合法权益。矿产资源属于国家资源的一种，矿业权出让收益制度对于全面维护国家的合法权益有着积极意义。我国矿业发展过程中，體现矿产资源国家所有者权益的方式主要有资源税、矿业权价款、矿业权使用费、资源补偿费等，矿业权出让收益是将以上税费、价款进行了重构、组合、定义，首先，将矿业权价款调整为矿权出让收益，不仅包含了矿业权价款的国家投资收益，还包含了矿产资源所有者权益，为全面维护矿产资源国家所有奠定了基础。其次，矿业权市场基准定价制度，从市场经济的特点出发，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，实现规范企业行为、创设公平、公正的市场环境的目标。同时，矿业权出让收益制度执行过程中，在保护矿业权人利益方面却遭遇了不少的问题，矿业权出让收益实质上包含了矿业权价款、资源补偿费等内容，矿业权人需提前缴纳开采矿产资源需缴纳的税费，大幅度增加了勘查开发成本，增加了企业负担，增加了经营风险。矿业权出让收益制度的设计打破了原有制度的平衡，实质上是矿产资源收益分配向国家倾斜，这种改变是否能达到矿产资源帕累托最优，仍需实践检验。

2 矿业权出让收益制度存在的问题

2.1 矿业权出让收益制度和矿业权价款制度存在的矛盾点

矿业权价款制度和矿业权出让收益制度是在不同时期扮演者不同角色的制度条款，都为我国矿产资源的开发奠定了基础。矿业权价款制度是国家出资形成的矿产地出让时收取的费用，体现的是国家作为出资者的权益;矿业权出让收益制度是有偿使用国家矿产资源收取的费用，体现国家矿产资源所有者权益;两种制度存在交叉或者重叠的部分，且存在一定矛盾，矿业权出让收益制度之前，对以申请在先方式获得空白地探矿权，矿业权人无需缴纳探矿权、采矿权价款，在开采矿产资源过程中缴纳资源税及资源补偿费。矿业出让收益制度之后，需要对所有矿业权进行有偿处置，按照矿业权市场基准价征收矿业权出让收益，尤其是矿业权人使用自有资金在勘查开发过程中探获的新增资源储量和新增矿种仍需缴纳出让收益。

2.2 矿业权出让收益制度和资源税存在的矛盾点

矿业权出让收益体现国家所有者权益，与资源补偿费内涵重叠，而在资源税改革过程中，资源税税率按照税费平移原则已统筹考虑矿产资源补偿费征收金额，矿业权出让收益和资源税在一定程度上存在税费重叠、功能交叉的问题。

2.3 矿业权出让收益制度各地执行差异较大

矿业权出让收益制度中各地征收时点与征收金额大小不一，客观上造成了区域行政壁垒，不利于公平竞争。如矿业权出让收益在出让时一次性确定，可以分期缴纳，各地在缴纳时点及各时点缴纳金额存在差异，形成了各地制度差异，各企业资金时间成本不同。矿业权市场基准价确定过程中，在各地存在对矿业权价款基准价、矿业权出让收益市场基准价、矿业权出让收益评估价理解出发点不同，考虑的影响因素不同，导致矿业权市场基准价差异化较大。

2.4 矿业权出让收益内涵不明确

矿业权出让收益制度是有偿使用国家矿产资源收取的费用，体现国家矿产资源所有者权益，面对对象是矿产资源。矿业权是对矿产资源有时限、有范围、有专项用途的占有、使用和获取收益，属于用益物权。矿产资源属于国家所有，矿业权属于矿业权人所有，矿业权出让收益实质是矿业权人获取矿业权而缴纳的费用，而不是使用矿产资源而缴纳的费用。而在矿业权出让收益制度实施过程中，由于矿业权出让收益内涵不明确，导致各地理解差异，制定具体实施制度不同。

3 完善矿业权出让收益制度的政策建议

3.1 加强法制建设，完善相关立法

我国的法治建设开启了新篇章、迈入了新阶段。现阶段，随着矿业权出让收益制度不断推进，其中暴露的问题也开始出现，这些问题催促了我国相关法律的完善。全面落实税收法定原则已成为现代财政体制改革的重要内容，矿业有着其特殊性，从过渡的方式和时间都是开展税收改革中的重要挑战。从矿业权价款制度过渡到矿业权出让收益制度，并不是简单的废止与执行的过程，而是需要一系列法律法规的指引，尽可能全面、系统的实现两种管理制度的平稳过渡。对当前在执行过程中种种问题进行补充说明，尽可能完善矿产资源勘查开发的相关法案。当然，《矿产资源法》的修改是一个长期的过程，不同的历史时期所遇到的问题也是不一样，采用的引导措施也是不一样的，这为当前法律法规的完善也提出了不同而需求，完善相关法律法规，便是针对当前发展过程中的种种问题的方向指引。

3.2 处理好利益涉及方的合法权益

在矿产资源的勘查开发过程中，矿产资源所有者和矿产资源使用者实现了分割，有利于刺激社会资本向矿产资源领域流动，实现资源的优化配置。在整个矿产资源的开发中，便是涉及國家层面、企业开发者层面双方的利益协调。制度的不断发展，便是建立在此基础上双方博弈的过程。国家为了吸引大量的资源涌入矿产资源勘查开发中，便将最大利益出让;国家为了实现矿产资源的优化配置，便提升准入门槛，加速矿产企业的内部竞争。新制度的出台，便是新的一轮利益的调整，应从当前的形势出发，对利益涉及方进行分析，采取相应措施，确保矿业平稳发展。在矿业权出让收益确定过程中，应该了解企业投资收益、国家投资收益及国家所有者权益等方面情况，即要保护好国家的利益，维护好矿产资源开发的市场环境;也要为维护好企业的合法利益，降低企业在勘查开发矿产资源过程中的风险。但是，建议国家对矿产资源勘查开发宏观调控要以矿产资源为对象，以调整资源税为手段，优化矿产资源配置;而不是以矿业权为对象，通过调整矿业权出让收益，影响找矿积极性。

3.3 保护矿业企业的合法权益

矿产资源的勘查开发有着高风险、高投资、高收益、长周期的特点，涉及各方面的专业知识、专业设备、专业人才，需要投入大量的人财物，存在着许多风险，给矿业企业经营带来很大压力。在矿产资源的勘查开发过程中，尤其要保护矿业企业合法权益，一方面要完善完善相关法律法规，另一方面要从当前制度出发，建立一系列保障矿业企业合法权益措施。建议几点：一是充分保障企业自有资金探获的资源或新增资源收益权，不再缴纳该部分矿产资源出让收益，体现企业投资收益。二是对前期以申请在先和协议出让方式获得的矿业权，确定矿业权出让收益要以首次设立矿业权时点的状态为依据，而不是以矿业企业探获资源后进行探转采时点的状态，或者开采状态为依据进行确定。三是矿业权出让收益要严格执行在首次出让时一次性确定，主要通过竞争性出让方式进行确定，后期找矿、开采的风险和收益由矿业权人承担和享有，明确矿业权出让收益是矿业权人获取矿业权而缴纳的费用，而不是使用矿产资源而缴纳的费用。

4 总结

矿业行业是我国经济发展的重要组成部分，相应管理制度的合理性对国民经济发展至关重要。在矿业出让收益制度在执行过程中，对国有资源的保护以及权益的维护都进行了调整，而其中涉及的问题也开始暴露，这为今后法规的完善提供了方向。制度的发展并不是简单的制定和修改，而是推动一个行业的规范和发展。因此，在执行过程中，应该迅速制定弥补政策漏洞的方案，更好的维护行业的发展。另外，地方政府应该依据中央指示，结合当地实际情况，充分调动社会资源，认真筹划，推动矿业健康和谐发展，推动地方经济快速发展。

参考文献

[1]李刚，张化鹏.矿业权出让收益市场基准价的探讨与建议[J].中国矿业，2018，27（06）：35-38.

[2]王毅杰，赵瑞华.关于矿业权出让收益评估的思考[J].科技经济导刊，2018，26（26）：241.