李发鹏，孙 嘉

(水利部 发展研究中心，北京 100038)

我国复杂的地形地貌及气候土壤条件，人多耕地少的现实，以及历史悠久的农耕习俗，致使存在大量的坡耕地。坡耕地为承载庞大的人口、推动经济发展、维护社会稳定作出了巨大贡献，而不合理的坡耕地开发利用也带来了严重的水土流失和土壤质量退化[1]。坡耕地是发生水土流失的主要地类[2-3]，其中25°是土壤侵蚀强度显著增加的临界坡度，开垦和耕种25°以上陡坡地，其水分、养分、土壤的流失量比缓坡耕地大得多，陡坡耕地较缓坡耕地的土壤流失量可高出2～3倍[4]。在陡坡地上种植农作物，土壤流失量是林草地的5～20倍，水的流失量是林草地的2～8倍[5]。

为合理开发利用坡耕地资源，降低或减缓坡耕地开发利用所造成的严重水土流失，水土保持法在第二十条和第二十三条分别规定了陡坡禁垦上限和坡地种植要采取水土保持措施，而且明确要求地方划定并公告禁垦陡坡地的范围和坡地开垦采取水土保持措施的管理办法[6]。这些规定构建了符合中国实际的坡耕地合理开发利用制度框架。基于此，我们系统梳理了坡耕地合理开发利用制度的基本要求，分析了制度建设的现状，总结了制度建设所面临的主要问题，提出了进一步完善坡耕地合理开发利用制度的对策建议，以期为加强坡耕地水土流失综合防治提供支撑。

1 制度建设要求

根据水土保持法关于坡耕地合理开发利用制度的规定，制度内容包含四个方面：一是陡坡禁垦上限，即禁止在25°以上陡坡地开垦种植农作物。同时，法律还明确要求：各省(自治区、直辖市)根据本行政区域的实际情况，可以规定小于25°的禁止开垦坡度；而且，禁止开垦的陡坡地的范围由当地县级人民政府划定并公告。二是25°以上陡坡地的水土保持措施要求，即在25°以上陡坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。三是5°以上坡地的水土保持措施要求，即在5°以上坡地植树造林、抚育幼林、种植中药材等，应当采取水土保持措施。四是5°以上、禁垦坡度以下的水土保持措施要求，即在禁止开垦坡度以下、5°以上的荒坡地开垦种植农作物，应当采取水土保持措施，具体办法由省(自治区、直辖市)根据本行政区域的实际情况规定。

由此可知，各地细化、实化坡耕地合理开发利用制度的建设要求主要有两个方面：一是各地根据区域实际情况，规定小于25°的陡坡禁垦坡度，并以县为基本单元划定和公告禁垦范围；二是各地根据实际情况，制定出台5°以上、禁垦坡度以下的荒坡地开垦种植农作物的水土保持管理办法。

2 制度建设现状

2011年修订后的水土保持法实施以来，各地积极开展了水土保持制度建设[7]，坡耕地合理开发利用制度也在不断完善。各省(自治区、直辖市)在水土保持法实施办法或水土保持条例中均对区域内禁止开垦坡度进行了明确规定，同时对坡耕地开发利用应当采取的水土保持措施提出了要求。

其中，部分省份对本区域内禁止开垦的陡坡坡度进行了有针对性的调整。河北、福建、湖南三省针对本省范围内坡耕地水土流失特点，对重点区域及典型地质条件下的禁止开垦坡度进行了明确(表1)。内蒙古、黑龙江、吉林、宁夏4省(自治区)针对本区域水土流失现状，提高了禁止开垦的坡度要求，其中内蒙古、黑龙江、宁夏确定禁止开垦坡度为15°，吉林为20°，有针对性地降低了因开垦坡地而造成水土流失的风险。

表1 各省(自治区、直辖市)限制开垦坡耕地坡度统计

在5°以上、禁垦坡度以下开垦种植作物，各省(自治区、直辖市)水土保持法规也都作出了相应规定，明确了不同坡度的水土保持措施要求，构建了坡耕地开发利用水土保持措施体系。《江西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》规定，在25°以下、5°以上的荒坡地开垦种植农作物，应当采取修建水平梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作等水土保持措施；在25°以下、5°以上水土流失严重的坡地上整地造林，应当采取修建水平梯田、水平台地、鱼鳞坑，竹节水平沟和等高水平条带等水土保持措施；在原有植被条件好、水土流失轻微的5°以上的坡地上整地造林，应当尽量保留原有植被，并采取相应的水土保持措施。《黑龙江省水土保持条例》规定，在5°以上坡地植树造林、抚育幼林、种植中药材等，应当采取修建水平梯田、鱼鳞坑、果树台田、水平阶和营造等高植物带等水土保持措施；在5°以上15°以下荒坡地开垦种植农作物的，应当根据不同情况，采取修建梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作等水土保持措施；在15°以下坡耕地开垦种植农作物的，应当根据不同情况，采取修建梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作或者退耕等措施。

3 制度建设面临的主要问题

一是陡坡地禁垦范围划定与公告制度尚未建立。虽然水土保持法第二十条明文规定：禁止开垦的陡坡地的范围由当地县级人民政府划定并公告，但该项工作尚未全面铺开，绝大多数县尚未开展范围划定工作，仅在四川会理等少数几个县开展了试点，在技术层面进行了初步探索。可以说，截至目前，陡坡地禁垦范围划定与公告制度仍未建立。剖析陡坡地禁垦范围划定与公告制度尚未建立的原因：一方面，缺乏陡坡地禁垦范围划定的技术标准和规范，没有实施陡坡地范围划定的依据，特别是在禁垦范围划定指标体系、协调禁垦面积与当地人口经济社会发展的关系、制定有针对性和可操作的监管措施等方面，缺乏相关标准规范和政策指导。另一方面，水土保持法虽然规定了陡坡地禁垦范围划定与公告的责任主体是县级人民政府，但在实际工作中，陡坡地范围划定的责任部门并不清晰，而陡坡地禁垦又牵扯水土保持、农业农村、林业、自然资源等多个部门的相关职能，涉及当地粮食安全、人口就业、经济发展、社会稳定等诸多方面，范围划定的实际难度非常大。

二是坡耕地水土保持措施管理的精准性有待进一步提高。水土保持法规定：禁止在25°以上陡坡地开垦种植农作物。省(自治区、直辖市)根据本行政区实际情况，可以规定小于25°的禁止开垦坡度。但目前仅内蒙古、黑龙江、吉林、宁夏进一步降低了禁垦坡度，其他地区均按照25°禁垦标准执行。此外，我国地域广阔，自然条件各异，水土资源分布不均，社会经济发展水平不同，特别是人均耕地、可利用耕地资源不均衡，各地5°～25°度坡耕地资源存在差异，目前各省(自治区、直辖市)并未对6°～25°坡耕地进行分区细化，也未提出相应的水土保持措施要求。

三是坡耕地水土保持措施的协同效应尚未充分发挥。在长期的坡耕地开发利用过程中，各地和各部门都充分意识到了坡耕地水土保持的重要性，水土保持、农业农村、林业、自然资源等部门通过坡耕地水土流失治理、高标准农田建设、退耕还林(草)、土地综合整治等项目开展了大规模的、成效显著的坡耕地水土流失防治。但是这些项目在治理目标、治理措施、治理标准、投资力度等方面存在着一定的差异性，如高标准农田建设主要侧重于粮食增产增收，退耕还林(草)主要侧重于自然恢复改善生态环境，采取的水土保持措施不同，治理效果也存在较大差异。而且，这些治理项目的实施主体分属于不同部门，部门间的协同联动机制也不健全。加之审计方面对部门资金的严格审查和对地方整合相关资金的严格要求，如何聚合这些治理项目和相关部门的水土保持合力，得到1+1>2的效果，是当前坡耕地水土保持所面临的难题之一。此外，坡耕地治理的市场机制还不完善，缺少相关激励政策，调动广大农村群众和社会力量参与坡耕地水土流失防治的积极性不足。

四是农业农村发展对坡耕地合理开发利用制度建设提出了更高要求。随着经济社会的发展和乡村振兴战略的推进，现代农业规模化、产业化经营的趋势越来越明显，土地规模化经营程度越来越高，农民专业合作社、家庭农场、专业大户及农业产业化龙头企业等新兴农业经营主体不断涌现，大型农场、特色农业小镇等开发模式不断创新，坡耕地开发利用不再是过去的家庭作坊式的简单作物种植，可能涉及大面积土地整治、多种作物和林果等种植、现代化生产器具和生产方式等，传统的水土保持措施也面临着更新、提升的必要。在这种农业农村发展新形势下，坡耕地水土流失防治的责任主体、治理措施、技术要求等发生的变化，都需要在坡耕地合理开发利用制度中尽快予以体现。

4 完善坡耕地合理开发利用制度的对策建议

一是制定出台陡坡地禁垦范围划定的标准规范。水利部和地方水土保持管理部门要尽快组织开展陡坡地禁垦范围划定技术标准规范制定工作。在面上调查和总结试点经验基础上，明确陡坡地禁垦范围划定的指标体系，提出相关工作流程、技术规范等要求，为县级人民政府组织划定陡坡地禁垦范围提供依据。同时，在政策层面，各级政府可根据实际情况制定出台陡坡地禁垦范围划定的指导意见或实施办法，明确责任主体、资金保障和技术要求，为开展相关工作提供政策指导。

二是推动各地进一步提高坡耕地合理开发利用制度的精准性。一方面，各地应当通过全面调查、科学规划，结合区域水土流失特点、耕种结构、风俗习惯等，进一步细化本区域5°以上坡耕地的禁垦坡度和范围；另一方面，要根据不同区域、不同坡度水土流失特点，制定本区域坡耕地水土流失治理的规范，分区域、分坡度提出坡耕地水土流失治理的典型治理措施及治理模式。

三是聚合各方坡耕地水土流失治理的协同效力。各地要不断完善禁垦坡度以下、5°以上坡耕地水土保持管理办法，在已明确各类水土保持措施的基础上，进一步明晰各部门在坡耕地水土流失防治中的职能定位，不断探索建立水利、国土、林业等部门共同参与的坡耕地治理协同机制。在水土流失治理顶层设计中，科学匹配各部门组织开展坡耕地水土流失防治的目标、任务和措施；在项目论证、实施和运行中，加强部门间的沟通协调，在兼顾经济社会发展的同时确保水土流失防治效益最大化。此外，还可以探索建立多元化的激励机制，在税收优惠、政策扶持、技术指导等方面加大力度，引导社会力量参与坡耕地水土流失防治。

四是加强坡耕地合理开发利用制度的技术支撑。进一步开展典型地区坡耕地开发利用水土流失防治研究，深化对坡耕地禁垦与人口经济社会之间互馈关系的认识，科学指导坡耕地禁垦范围划定和相关标准规范制定。研究典型坡耕地水土保持措施的效率和效益，特别是各类水土保持措施的组合效应，为发挥各部门水土流失治理项目的效能提供指导，为合理确定治理标准及投资定额、完善坡耕地水土保持管理办法提供支撑。

五是注意总结推广坡耕地合理开发利用的经验，加大坡耕地治理力度。近年来各地结合坡耕地水土流失实际情况，因地制宜地开展了一些实践探索，积累了一些有特色的成功经验，可上升到制度层面予以固定下来，如水土保持工程建设以奖代补、水土保持科技示范园区建设管理、村民自建管理等。