新枫桥经验在农村治安防控中的应用研究

2021-01-15何燕芸

河北公安警察职业学院学报 2021年3期

何燕芸

（西南政法大学，重庆 401120）

2015 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，要求创新立体化社会治安防控体系，全面推进平安中国建设。2019 年3月，公安部党委审议通过《全国公安机关加快社会治安防控体系建设行动计划》。2019 年8 月，全国公安机关社会治安防控体系建设会议再次强调，加强社会治安防控体系建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。党的十九届四中全会提出，必须加强和创新社会治理，完善社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。可见治安防控任务在国家治理工作中的重要地位。但随着社会的向前向深发展，农村治安问题仍不断凸显，特别是偷窃等轻微侵财案件、征地拆迁纠纷、邻里纠纷、村委会选举矛盾以及环境污染等问题。陆丰乌坎事件、仙桃群体性事件等案件给人们敲响了警钟，农村治安问题不容忽视。

有的学者对社会治安防控体系的发展历程、内涵、本质、定位以及构成要素等进行了比较全面的理论梳理。[1]有的学者专门从数据治理层面分析并指出，要关注大数据对防控创新的推动，同时重视小数据与大数据的联系，以数据治理创新社会治安防控体系。[2]其他研究者分析了我国社会治安防控体系建设存在地域性空当、偏重于硬性措施、不注意治安防控的经济和社会效应、欠缺法治的思维和方式等问题。[3]还有人阐述了枫桥经验新的时代内涵是“矛盾不上交，平安不出事，服务不缺位”，同时提出必须注重融合共建、多元共治、全民共享、智慧共创、机制共商。[4]

由此可见，学界对治安防控的研究相对成熟，多数学者倾向于从宏观层面对治安防控体系进行整体性的理论探讨，当然也有学者从特定视角切入，分析如何完善社会治理方案。但少有学者通过结合不同地区的发展情况进行具体层面的探讨。另外，虽然城乡警务一体化建设正在加快开展，但人们似乎早已默认将治安防控与城市地区治安治理相挂钩，这种直接关联性使得同样作为治安防控一大难题的农村治安治理工作被轻视。谈及治安防控路径，往往代入到城市环境下进行探讨，对农村地区的研究有所不足，且缺乏系统性的梳理和有针对性的建议。上述问题正是本篇文章所关注的重点以及研究价值所在。

一、制约农村治安防控效能的因素

（一）社会层面的因素

农村地区经济和科技的发展相对滞后，与此同时，随着社会转型过程中的城镇化进程的推进，贫富差距在拉大，外出务工成为普遍现象。上述发展现状给农村治安防控工作带来许多不利影响。第一，村民对经济富裕的渴望相对强烈，而贫富差距的拉大容易给经济弱势一方带来心理的不平衡感，甚至造成个别群体的心理扭曲。加之存在因城镇化引发的拆迁补偿、征地补偿、违章建造物的拆除等利益问题，农村内部矛盾进一步加剧。第二，农村公安基础设施的建设薄弱，监控系统覆盖率显著不足，加之治安隐患和治安事件本就隐蔽性很强，治安盲区多，前期投入成本高且收益相对较低。第三，外出务工现象造成农村青壮年人群的大量流失，老人和儿童留守在农村，这部分群体文化水平不高且与外界接触较少，思想观念相对保守，容易产生心理问题且得不到有效疏导。第四，农村组织形式单一且分散，不仅村落间相对隔离，村组内部也是一家一户，缺少邻里照应，也相应地缺少了社会大众对个人行为的监督与制约。

（二）警察方面的因素

1.农村警力配置不合理。农村地区往往存在警力不足的问题，究其原因可能包括人员不足、地域间配置不合理以及警力浪费这三个方面。第一，警员数量短缺且质量不足。农村警务人员工资薪酬低、事务繁琐且社会认同感不高，留在农村工作的意愿不强烈，特别是高素质的专业人才十分稀缺。第二，警力资源在区域间的配置不合理。各区块的警力资源应当根据各地治安现状等综合因素安排人员及设施设备的配置，而非机械地均等化布局。第三，警力浪费。农村派出所日常事务往往比较细小和繁杂，以及非警务事项的叠加使得农村基层干警超负荷工作。部分群众基于“有事找警察”理念会形成对警方的过分依赖，使得警察的实际处理事项远超其法定管辖事项的范围，即警察的职能泛化，影响警察效能的发挥。

2.对轻微治安问题的疏忽。无论是在农村还是城镇治安防控工作中，严重治安问题和犯罪案件始终都是警方关注的重点。但遗漏了对轻微治安事件乃至治安隐患的监管与处置会产生严重的社会治安问题。轻微治安问题若未予以重视，则会进一步放任无秩序行为的发生。对越轨行为的放纵和社会矛盾的长期积累具有引发新的治安问题甚至犯罪的极大可能，甚至爆发重大治安案件和刑事案件。

3.未充分建立良性警民关系。近年来有不少关于警民冲突乃至袭警案件的报道，这也反映出警民关系建设仍存在问题。一是对警察职能理解存在偏差。部分地区尤其是农村基层派出所，由于片面理解警察职能，很容易仅关注“管理”方面的工作内容，而忽视了“服务”。二是未正确发挥舆论报道的积极作用。不当宣传（未宣传、过分宣扬以及宣传了错误信息）或过分批判都会让群众对警察产生不正确认识，把个别现象上升到整体层面，一叶障目，导致民众配合度不高，甚至站在对立面，故意包庇或阻拦执法。三是工作积极性有待提高。民警待遇福利普遍不高，加之因人员不足带来的警力透支，影响农村警察工作积极性。第四，辅警协警的不当行为使警察形象受损，直接影响公信力。第五，警察开展工作本就是在利用国家权力进行社会干预，难以避免冲突矛盾，警察很容易成为群众宣泄情绪的出口，形成警民关系紧张的恶性循环。

（三）村民方面的因素

1.熟人社会下的积怨累积。农村人口流动性小，具有明显的“熟人社会”特征，纠纷双方多为熟人关系、涉及金额不大且事由简单。遇有矛盾时，多数村民会本着“多一事不如少一事”的想法而暂时隐忍了事。但从根本上来看，矛盾并未解决，“心理疙瘩”不一定就能消除，这就埋下了治安隐患，若再次产生利益冲突，积怨或将一并爆发。

2.思想上的局限。村民文化素养和教育水平相对受限，在心理上对公安机关有着天然的距离感。受“厌诉”心理的影响，一般情况下不愿找警察或进法院，缺乏对警察的信任感和认同感，这也反映出村民的维权意识和法治意识相对浅薄。除了一时隐忍，部分村民会直接采取简单粗暴的武力手段解决问题，这将直接引发治安问题乃至犯罪。

3.农村地区存在黑恶势力团体的现象更为普遍。部分农村闲散人员容易纠集结伙，形成如村霸、乡霸等地方不良势力。一方面，村民多淳朴老实，敢怒不敢言；另一方面，对治安问题的监管不严，对故意伤害等治安案件的打击力度不够，进一步纵容了地方不良势力的发展。

二、新枫桥式治安防控机制的价值分析

（一）警民融合的社会资源整合利用价值

“水能载舟，亦能覆舟”，体现的正是当代中国特色群众路线的深刻内涵。构建和谐的警民关系，是事关公安工作基础以及全局的一项长远战略举措。[5]新枫桥经验治安防控机制是创新基层治理的一种新模式，其在关切人民群众的基础上，结合当地实际开展治安防控工作，通过构建“社会治理共同体”，整合社会资源、充分发挥群众力量。不仅能弥补农村警务力量的不足，大大节约财政支出，也有利于提升人民群众的安全感和对公安队伍的信任感、认同感，共同维护农村治安的稳定秩序，最终实现群防群治。

（二）公安工作思维转变的转型升级价值

在农村治安防控工作中引入新枫桥成功经验，有利于公安机关转变治安防控思维，推动公安工作的转型升级。包括：由被动应对转为主动出击，由笼统防控转为针对治安问题产生各要素进行有针对性的治理，由单一的人员管制转为向人员、物流、资金流、信息流等的综合管控，由一时性对策转为常态化战略，为社会治安稳定保驾护航。

（三）因地制宜的农村新型治理方案价值

国家治理的重难点在基层，而新枫桥经验与国家治理目标相契合。新枫桥经验发源于农村特定社会环境下且在不断发展创新，其切实结合农村地区发展特点，符合现代农村治理要求，并且的确在治理工作中发挥出了重要作用。“密切联系群众、注重基层治理”的基本工作思路与农村治安基础条件相适应；以“以和为贵”思想为引领，以“以说情讲理”方式为手段，这一调解思想与农村地区稳定的“熟人社会”人文属性相匹配；“科学防治”措施与加大农村地区资金、物力和技术投入的国家决策相契合。农村群体性事件和集体上访比例在下降，基层社会风气在向优发展，说明该路径是农村新型治安防控的正确选择。

三、农村新枫桥式治安防控机制的具体路径

新枫桥经验对农村地区治安防控工作的开展具有重要的指导意义。始终重视群众力量、抓牢群众基础，运用科技手段进行“科学防控”，将事前预防与事后处置相结合，合理配置农村警力，对内协调行动、对外形成多元治安防控布局。在形成工作长效机制后，有利于提升公安机关内部警务效能与外部治安防控效应。

（一）群防群治，充分利用社会资源

新枫桥经验强调群众路线，与人民群众保持良好的沟通和协作关系，形成良性互动，既能实现警情同步跟进甚至预判，也能通过提高社会对公安的认同感，从而改善公安工作生存环境，弥补警力不足的问题。

1.提高服务意识，建立和谐关系。警察职能的重心经历了由“政治镇压”到“打击犯罪”再到“服务公众”的转变。[6]公安队伍既是打击预防犯罪的主体，同时也是社会治安管理兼具服务职能的机构，工作模式应当由单一的管治转变为以服务为导向的多元警务模式。例如通过一站式办公的形式，方便村民办事。在治安管控过程中，不能因为农村地区经济实力强弱、群众文化水平高低等因素而忽视村民对稳定社会秩序的渴望。特别是对于农村留守老人儿童、受自然灾害影响的人员、无业失业人员等应当给予更多的关怀。

2.加强警民协同，建成合作关系。在农村治安防控工作中必须重视社会协同力量，加强警民协作。在纠正群众对农村基层警务的认识偏差基础上，深化“警民一体”意识和“平安乡村”意识。畅通信访举报渠道，充分发挥农村地区“熟人社会”的优势，“由村及组”搜集社会信息，观察出入村组的外来身份不明人员，主动上前询问情况，发现治安风险后及时向警察反映情况。这一思路与“第三方警务”模式也有某种契合之处，均主张引入第三方力量共同参与治安治理，既弥补了警力不足的问题，也可以充分利用社会治安防控力量。

3.鼓励群众自治，形成共建共享关系。要实现村民自治，首先要完善村集体的组织结构、制定和公布明确的书面条文依据，其次结合本地风土人情寻找适当的纠纷解决方式，再次是通过“熟人社会”的内部评价来影响村民行为，最后是保障群众自治的常态化运行。

首先，支持完善村委会组织结构和村规民约。鼓励村民积极参与乡村事务管理；引导其自主选举出有服务意识、有治理能力的成员担任村组织干部；指引村民制定村规民约，明确组织体制和奖惩制度；协商自治、重大事项集体决议。其次，创新矛盾化解机制，形成警务人员、社会组织、人民大众复合参与的多元调解机制。村干部、“志愿者”“调解员”定期深入基层，发挥村干部、氏族宗亲、知识分子、乡贤等的调解作用，鼓励先协商、先就地解决，避免“小问题”升级恶化为“大事件”，这也正是枫桥经验“矛盾不上交，就地解决”理念的体现。最后，法治教育宣传与道德宣传做到常态化。方式有多种，例如：借助抖音等短视频平台传播宣传短片；举办线下普法系列活动；大力宣传正面事例。

（二）科技防控，适当引入智能防控模式

新枫桥经验与时俱进，鼓励依托信息化技术和大数据平台，将新科技成果用于农村治安防控实践中，为治安防控工作注入新的活力。一是加强警民联系。通过犯罪信息情报平台、警民线上沟通平台、法治教育平台等形式，畅通了警民交流渠道。一方面是改变了传统的依靠接警报案获取线索的途径，通过关注网络舆情能够增大警方对农村地区的社会信息接触面，从而有利于警方事先进行风险预警和快速了解警情，一旦发现可疑人员和异常事件能快速做出反应。另一方面也有利于巩固群众基础，方便村民办事，优化简化办事程序，拓展服务方式和种类，为开展后续农村地区的宣传普法工作奠定良好基础。枫桥派出所积极运用“互联网+”思维，将派出所微信公众号建设成为“警务公开、办事服务、警民恳谈、线索举报、警务宣传”的平台。[7]二是提升公安工作效能。信息化手段的引入能有效加强不同地区、不同警种、不同部门的交流协作，数据的自动存储与分析有利于信息流通与情报获取，内部平台系统的完善也利于开展实质的协助配合，顺应了建立多元联动的警务合作趋势。例如重庆市依托立体化治安防控体系，以大数据智能化为驱动，现行案件破案率由2013年的31.37%提升至2019 年的34.42%，2019 年来的命案破案率保持100%。[8]三是便于复查和监督。通过执法记录仪等电子设备，可以记录下警方出警过程及双方当事人的行为表现，便于后续接手案件的警察了解案情和发现突破口，也可以在任何一方提出质疑时把客观情况呈现出来，便于复查或者自证，从而有利于提高办案效率和督促警员规范执法。

尽管目前DNA 数据库、监控系统、人脸识别等技术在农村地区尚未普及，但不能因此就忽视了农村群体对先进技术设备引入和治安秩序稳定的双重需求，反而更应当考虑逐渐加大对于先进技术成果的应用面。考虑到现实的多重因素，信息技术的普及化一时还难以实现，首要任务应当是加大基本公共服务投入、完善基础设施建设以及普及互联网等基础性工程。不仅需要寻求财政支持，也要积极探索与网络服务商、网络平台提供商、企业投资者的合作关系。

（三）优化警力配置，为基层减负增效

在农村地区，要切实落实治安防控工作就必须提高农村见警率、出警率和群众满意率，警力下沉、警务倾斜以及边缘警务的社会化是重要举措。

1.警力下沉。正常的组织结构应当呈现“正三角形”的塔状分布，即在总体警力数量稳定的情况下，上层决策者应当是少部分人，而执行者占绝大多数。因此需要增派一线和基层派出所警力，增加农村基层警力配比。一方面，招录时优先考虑具有基层工作经验的人员，新加警员首先分配到基层，同时也鼓励警员自愿到一线去锻炼，提拔干部时适当提高下层晋升比例。另一方面，在组织内部进行人员调配。对各岗位进行调研、分析与分类，根据岗位工作量大小、对专业性的需求高低、岗位性质等进行在岗人员的内部调配。

需要注意调整工资结构，相应的各项福利待遇向基层和一线倾斜，加大对农村派出所的硬件设备和经费的投入，同时还要注意机构的精简化，简化或去除不必要的机构设置或者人员编制，优化内部管理体制。

2.警务间的警力倾斜。农村地域广阔且警力有限，对不具有明显针对性特点的事前预防工作来说，关键是“抓重点”：一是重点区域。划分治安复杂区域和重点监管区域，如道路要道、厂区等地，逐步提高监控覆盖率和加强巡逻。二是重点人员。如有严重犯罪记录的、群众反映强烈的以及有涉恐涉枪涉毒记录的重点监管人员，另外还有无业闲散人员、拆迁户占地户等可能存在治安风险的人群。三是重点物品。加强对农药化学品、枪支、管制刀具、易燃易爆等物的排查，严格监管制造、销售、运输和使用的各环节。四是重点事件。关注社会动向，特别是群体性事件和大型活动，及时察觉和消除不法倾向。五是重点行业。加强对废旧物品回收站、二手转卖市场、车辆维修店、开锁换锁店、五金杂货铺等特殊市场的管理。

3.边缘警务的社会化。社会存在“有事找警察”的认知偏差，因此必须修正这种“全能警察”的刻板形象。要将警力集中于警察职能范围内，非公安处置为必要的事件或者非公安法定职权范围内的事情，例如社会救助、社会公益活动等可以分流至政府其他职能部门、其他组织、机构或个人，在必要时警察可以予以协助。与警察职责直接关联的工作为核心警务，无直接关联的服务性工作为边缘警务（非核心警务）。[9]只有变“有困难，找警察”为“有危难，找警察”，才能从根本上解决警察服务职能泛化所带来的弊端。[10]这需要加强警民、警企合作，鼓励社会性组织参与社会治安防控。例如邻里间的日常矛盾，可以由志愿者、村委会干部、人民调解委员或者氏族长辈先出面调和，将警力集中在最为需要警察的工作上。

（四）警务前移，实现事前事后一体化

警务前移的重心在关口前移、发现问题于未然、解决问题在基础、在一线警察机关。[11]事前事后一体化思想能够更好地为“治安好”的社会治理目标保驾护航。

1.事前预防。实践中存在警察对轻微案件或者治安隐患的疏忽，然而人民群众对公安机关的期望并非仅停留于简单的事后处置，这就需要转变工作思维，注重事前预防。新枫桥经验强调矛盾不上交，从源头遏制社会不稳定因素。在农村治安防控中要把工作向前推，及时防患治安风险、排查治安苗头、化解小矛盾小冲突，尽量先内部协商或调解，避免矛盾升级恶化为严重治安案件甚至犯罪。具体可分为三个阶段：一是在日常工作中，与村民建立良好的沟通关系和相处模式，通过但不限于网络短视频、线下摆点、走访寒暄等形式向村民传输治安安全理念。二是在发现潜在治安风险时，通过协商调解等方式及时化解矛盾，从源头降低治安案件的发案率。三是在已产生治安问题后妥善处置，避免因问题未得到充分解决或者因持有不满情绪而引发新的相关治安问题，同时也是对潜在“越轨人员”起到一定的警示作用。

2.事后处置。第一，先分类再处置。根据案件的性质、种类、危害程度、社会影响面等因素将案件分流，考虑警员专业素质等因素，配置相关人员跟进案件，尤其要关注和重点解决群体性事件、治安热点问题、社会突出问题。第二，采用多元手段。根据“破窗理论”，若放任不良因素，容易诱发新的不良因素，在叠加效应的作用下形成恶性循环，最终危及整体。因此，在不涉及违法犯罪时，主要采取协商或调解方式，有效减轻当事人的对抗心理和缓解不满情绪。若已违法，除了处置以相应的法律后果，必要的说理教化同样重要。第三，注重必要的权利保障。在强调处置“越轨行为”时，也要强调对合法权利的保护，必要时提供法律援助服务。

（五）规范警察队伍内部管理

要做好治安防控工作，必须从完善公安队伍内部体制机制着手，始终坚持抓好公安队伍的正规化、法治化和纯洁化建设。领导班子发挥带头作用，在加强对下级学习指导的同时，自身也应当接受民主监督和权力制约，上下协同，共同搞好内务、办好实事。

第一，做好警察职务设计。包括确定职务内容与职责、明确职务间分工与联系、明确特定职务任职者数量等。[12]通过分析特定岗位需要完成什么任务以及需要什么样的人员，针对性地对各岗位进行分配与再调整。第二，部分农村民警对网络新事物的认知不够，不利于信息化办案手段的运用，因此适当的网络技能培训也是很有必要的。第三，适当提高农村辅警比例，例如全国已有部分地区在推行“一村一辅警”，可以有效解决农村地区警力短缺的问题。相对于对城区的常态化巡逻，农村地区更多的则是不定期走访，这些工作可以交由协警辅警来完成。另一方面，协警辅警代表着警察整体形象，必须对其提高准入门槛、严格招录，对于已招录的辅警协警人员，在保障其福利待遇的同时，也需要着重加强培训和规范其行为。第四，绩效考评内容要合理、明确和公开。不能将打击违法犯罪数量作为唯一考核指标，还要综合考量当地的原有治安状况、警力数量、治安预防工作进展、服务群众的情况、群众整体评价、队伍内部建设情况以及是否存在特殊情况等因素。第五，责任的落实应当是在明确责任主体和内容的基础上加以严格适用，具体到个人。严格推行责任制和问责制，明确职责、事后追责。对发生重大事故、严重违法违纪案件和长期存在问题的机关部门，及时变更领导层结构，选贤举能。