王 新，张胜东

(1. 水利部新疆维吾尔自治区水利水电勘测设计研究院，新疆 乌鲁木齐 830000；2. 新疆兵团勘测设计院(集团)有限责任公司，新疆 乌鲁木齐 830002)

“十三五”期间，新疆水利改革发展工作取得显著成效，水利投入持续增长，投资规模再创新高，完成水利建设投资1397.1亿元， 年均完成投资279亿元，是“十二五”的1.8倍，中央水利年均投资136.5亿元，是“十二五”的2.3倍。水资源节约利用水平不断提高，15项172项节水供水重大项目全部开工建设，水资源配置格局初步形成，水生态治理和保护取得新成效，水治理体系逐步完善。

为落实新时代治水新要求、落实中央和自治区关于水利改革发展工作的新部署，按照总书记对“十四五”规划编制提出的六点要求，践行新时代治水新理念，推动新疆水利补短板、强监管落地，加强水利与国土空间总体规划衔接，加快治水思路和水利发展方式的转变，为新疆社会稳定和长治久安、推动经济高质量发展提供坚强的水利支撑和保障，需要加紧开展水安全保障规划顶层设计工作，重点是新疆水资源布置格局和优化配置研究。

1 总体思路与格局

1.1 总体思路

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻第三次中央新疆工作座谈会精神特别是习近平总书记重要讲话精神，全面贯彻新时代党的治疆方略，牢牢扭住新疆工作总目标，积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，根据“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调的要求，按照自治区党委“1+3”工作部署，紧密结合新疆水利现状和特点，着眼于人民日益增长的美好生活需要对水资源水生态水环境的需求，初步构建水安全保障基础设施网络体系、河湖生态健康安全保障体系、现代化的水治理能力与管理体系等，为维护社会稳定和长治久安提供坚强的水利支撑和保障。

1.2 总体格局

结合新疆河湖水系、水资源分布特点及空间需求特征，聚焦社会稳定和长治久安的总目标，围绕生态保护和高质量发展战略，按照空间均衡、系统治理的要求，贯彻“蓄水是基础，调水是补充，节水是关键”的思路，遵循把水资源作为最大刚性约束的原则，协调经济社会开发利用与生态保护、水资源承载能力与经济产业布局、本流域水资源利用与外调水利用、国内与国际水资源开发，按照优先发展节水，加大使用再生水、合理开发当地水、科学适当补充外调水的策略，在现有水资源配置工程基础上，围绕生态保护和高质量发展战略，按照空间均衡、系统治理的要求，构建“节水定需、保屏稳廊、调边优腹、四纵四横”的全区水安全保障总体战略格局。

——“节水定需”：水资源是新疆最大刚性约束，节水是全区水安全保障的关键一招，推进节水型社会建设是水安全保障的优先方向，把节约用水始终贯穿于经济社会发展全过程和各领域，重点是加快大型、中型灌区续建配套和现代化改造工程，尤其是加快推进塔里木河流域二期综合治理工程，提高水资源利用效率；以水定需，强化需求管理，严格水资源用途管制，以水而定、量水而行，合理引导产业布局和产业结构调整，是促进区域发展平衡，推动高质量发展的重要举措。

——“保屏稳廊”：干旱少雨、生态环境脆弱是新疆先天短板，各族群众主要居住在各条河流形成的平原绿洲廊道中，高山融雪是各条河流的水源区域。“保屏”就是要保护好天山北坡山地、阿尔泰山、帕米尔—喀喇昆仑山地等高原生态屏障区，加大生态环境保护，增强水源涵养能力，建立“涵水产流、良性循环、永续利用”的源头区生态屏障。“稳廊”就是要稳定塔里木河等23条平原绿洲和河流廊道布局、结构，明确各条廊道合理规模，人工绿洲和天然绿洲合理比例，经济用水和生态用水合理比例，扭转部分区域生态恶化趋势、着力保障平原绿洲生态系统健康稳定，保障可持续发展。

——“调边优腹”：优化天山北坡南坡、昆仑山北麓、吐哈盆地等新疆腹地地区水安全保障格局是前提，腹地地区着力优化用水结构，压减农业用水；优化供水水源，压减地下水超采区开采量；完善防洪减灾布局，保障城乡安全；优化涉水生态空间，维持河湖功能健康。“调边”就是在优腹的基础上，保护开发利用好界河，在充分利用好已有工程基础上，合理建设必要的项目，保障新疆腹地经济社会发展，维护国家水资源安全、应对国际形势变化和气候变化复杂局势。

——“四纵四横”：指的是根据经济社会及水资源分布空间特征，按照空间均衡，确有需要原则，人工形成主要水资源安全保障工程网络框架，实现水资源与经济产业布局协调均衡。四纵：基于新疆水资源北多南少东缺的水资源特点，从西向东依次建设的南疆输水、艾比湖供水工程、北疆供水及其南延等骨干工程形成的四条纵向输水廊道。四横：基于新疆天山北坡城镇发展轴、东疆城镇发展轴、天山南坡城镇发展轴、塔里木南缘发展轴的空间格局需求，在四条纵向输水骨干工程基础上，在4条南北纵向输水廊道基础上，布局沟通东、西水系的4条骨干连通工程，天山北坡城镇发展轴通过济乌西延、济克、艾比湖工程东延，联合天山北坡诸河流，形成天山北坡互联互通的水网体系。东疆城镇发展轴，依托北疆供水工程，建设哈密和吐鲁番配水工程。天山南坡城镇发展轴，适时实施南疆输水以后，通过实施横向配套工程，联合当地水源，提高当地水资源承载能力。塔里木南缘发展轴，是通过建设和田河向东，沿塔里木盆地南缘连通克里雅河、喀拉米兰河、车尔臣河等中小河流的水资源配置工程，构建天然绿洲和人工绿洲相结合的绿色发展通道，支撑环塔里木盆地南缘经济带，保障兵团发展用水。

2 总体策略

2.1 节水是关键

新疆水利工作认真贯彻党中央关于新疆大政方针，围绕中心，服务大局，坚持节水优先，水资源节约利用和保障水平不断提高，一是严格落实最严格水资源管理制度，批复实施了《新疆用水总量控制方案》，启动了水资源消耗总量和强度双控行动，将控制指标分解到县(团)，健全了最严格水资源管理制度考核体系，2019年全区用水总量比2015年减少22亿m3。二是大力推进农业节水，推进大中型灌区续建配套与节水改造，开展田间高效节水灌溉建设，全区发展高效节水灌溉面积5654万亩(其中，地方3778万亩，兵团1876万亩)，占总灌溉面积的60.8%，高于全国28个百分点。灌溉水利用系数由2012年的0.50提高到0.566，亩均用水量由627m3降低到558m3。

但还存在布局与水资源承载力不匹配，水资源均衡和结构性问题依然是最突出矛盾。一是水资源过度开发。2019年用水总量554.43亿m3，超过新疆2030年用水总量控制红线指标27.69亿m3，水资源开发利用总体上处于过度开发利用状态，特别是东疆吐哈盆地、南疆焉耆盆地、北疆天山北坡等区域生态环境用水被大量挤占，此外，天山北坡、吐哈盆地、塔额盆地、焉耆盆地等地区地下水超采现象也较严重。二是用水效率与效益低。2019年新疆农业用水占用水量比重约89%，明显高于同为干旱区的以色列的58%，新疆人均用水量2400m3，是全国平均值432m3的5.6倍；单方水产出的GDP仅为22.2元，仅为全国平均值的15%；南疆四地州用水更为粗放，和田地区单方水产出的GDP仅为6.4元。三是现代化灌区建设亟待加强，目前灌区高效节水推进不尽人意，灌区渠系与田间高效节水配套建设不同步，现代化管理手段严重缺失，亟待加强灌区现代化建设步伐。

节水是关键，节水工作刻不容缓。为解决新疆用水总量大、农业用水占比高、用水效率和效益低等节水方面突出问题，需要下大力气开展重大节水行动、实施重大节水工程。一是按照“把水资源作为最大的刚性约束”要求，在新疆率先落实国家节水行动方案，开展全社会节水行动，打好节水组合拳，把《新疆用水总量控制方案》落到实处，形成珍惜水、节约水和爱护水的良好风尚。优化用水结构，大力发展节水产业和技术。二是以减少水资源蒸发、降低无效损耗为重点，优化区域水资源蓄、调、输、配工程体系，加快实施新建玛尔坎恰提、庞纳子、博州温泉等山区水库替代平原水库的相关重大工程。三是以提高用水效率和效益为核心，科学实施重大农业节水工程，加快北疆、东疆、南疆40余处大型灌区、120余处中型灌区现代化灌区改造，尤其是加快推进塔里木河流域二期综合治理工程，推进克孜加尔、福海顶山等灌区提质增效工程建设。根据测算，全区农业节水预计可达40亿m3。

届时，水资源节约集约高效利用，节水型社会建设全面建成，全区用水总量稳步实现控制在526.74亿m3以内，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量处于西北地区先进水平，农田灌溉水有效利用系数提高到0.60以上，灌溉定额控制在500m3/亩之内。空间均衡、协同调配的水资源配置体系全面建成，区域性水资源短缺和水资源超载状况全面缓解。

2.2 蓄水是基础

近年来国家加大了对新疆水利的投入力度，一批重大水库工程相继开工建设，“十三五”期间，建成卡拉贝利、萨尔托海、楼庄子等19座大中型水库，在建玉龙喀什、托帕等16座大中型水库，截止2019年全疆和兵团已建在建水库工程724座，其中大型水库46座，中型水库176座，小型水库502座，总库容290亿m3，新疆各类水库在满足灌溉的同时，还发挥了综合效益，极大的缓解了由于水资源时空分布不均、工程性缺水的问题，夯实了经济社会发展的基础。

水库工程是蓄水基础，但全区水库总有效库容仅占河流径流量的的14%，远低于全国的平均水平22%，水库调蓄能力不足导致全区农业灌溉供需矛盾突出，城乡供水和工业供水保障程度不足，供水安全保障程度有待提高。

按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，继续推进水库工程建设。规划建设大型水库10座，总库容71亿m3，其中续建阿尔塔什水利枢纽等5座水库；拟建4座水库，分别是在喀什噶尔河流域克孜河中游河段建设玛尔坎恰提水利枢纽工程，水库总库容6.18亿m3，在和田河流域喀拉喀什河上建设庞纳子水利枢纽工程，总库容5亿m3，在木扎提河上游段建设龙头控制性枯木拔里水库，总库容4.0亿m3，在博尔塔拉河储备建设博州温泉水库，总库容2.0亿m3。规划建设中型水库35座，总库容12亿m3，其中续建伊宁县吉尔格朗河石门、新源县包删可勒等11座水库，拟建策勒县策勒河(昆仑)水利枢纽、察布查尔县洪海沟等19座水库，储备乌苏市莫托河等5座水库。

通过建设大中型蓄水工程，预计可新增库容83亿m3，将有效增强水资源调控能力，提高供水保证率和下游河道的防洪能力，为新疆实现社会稳定和长治久安、推动经济社会发展提供了有力的水资源支撑和保障。

2.3 调水是补充

“十三五”期间，重大引调水工程建设顺利，调水工程盘活了乌鲁木齐市、克拉玛依市、昌吉州等地经济社会发展格局，调水工程对当地经济社会建设发挥了关键性作用；艾比湖工程等一批跨流域调水水资源配置工程开工建成，北疆由两河流域向天山北坡经济带供水的水资源配置格局不断优化。

“三山夹两盆”的地理条件决定了新疆水资源区域差异很大，西多东少，北多南少，山区多平原少，水资源分布与经济发展布局极不匹配。天山北坡经济带GDP占全区56%，是新疆经济最发达的地区，新疆的经济发展中心，但水资源量仅为全区的12%，现状水资源利用率高达80%，地下水超采和挤占生态用水的问题比较严重，当地水资源量无法满足社会经济发展要求；伊犁河谷区是新疆重要的生态保护与旅游区，新疆向西开放的桥头堡，经济发展主要以特色旅游业、现代农牧业、边境商贸及服务业为主，伊犁河水资源丰富，水资源量占全区水资源总量的20%，目前开发程度仅约21%，具备向外区域输水条件；额河河谷区是国家西北生态安全屏障，重要的水源涵养和旅游集散地，产业发展主要以旅游业、现代农牧业、绿色产业为主，适度发展金属矿产资源开采，额河是新疆的第二大河，目前水资源开发利用程度为18.6%，具有向外区域输水潜力；吐哈盆地区域煤炭、石油等矿产资源较为丰富，该区域是全区能源富集发展区，开发潜力较大，但却是新疆水资源最紧缺的地区，多年平均水资源总量25.1亿m3，占新疆水资源总量的3%，现状水资源开发程度高达93%，区域水资源难以支撑经济高质量发展；天山南坡产业带油气资源与煤炭资源丰富，是国家西气东输的主气源地，是新疆重要的石油化工基地和煤炭基地，是新疆重要的石油天然气化工产业带，是国家级农产品主产区，而降水量仅为171mm，水资源总量135.5亿m3，现状水资源开发利用强度达到76%，区域资源性缺水严重；塔里木盆地南缘生态经济带是新疆和全国脱贫攻坚和维稳的主战场，兵团发展战略实施地，将构建以喀什经济开发区为中心的“大喀什”经济圈，现状该区域水资源开发利用程度高达76%，当地水资源量无法满足未来兵团发展等战略部署需求。

新疆水利遵循把水资源作为最大刚性约束的原则，协调生态保护与经济社会发展的关系，在现有水资源配置工程基础上，加快完善新疆水利基础设施网络体系，形成 “三区三廊，四纵四横、南北调配、东西互济”的全区调水总体格局。“十四五”期间规划引调水工程共9项。

3 “十四五”水安全保障规划主要内容

新疆水利紧密结合习近平总书记指示，“新疆要抓住水这个牛鼻子，要统筹好节水、蓄水、调水文章，蓄水是基础，调水是补充，节水是关键；要发展节水型产业，培育节水型经济，建设节水型社会”，进行节水、蓄水、调水的全方位、系统性谋划，“十四五”期间规划重点水利项目共29项，包括续建10个，新建9个，近期批复后即可实施，其余9个还需要进一步加强前期论证工作后，方可具备开工条件，列入储备类的项目1个。面上项目2721个，包括中型水库35座，小型水库56座，其他小型水源工程11座，区域内引调水15个，农村饮水安全巩固提升90个，内陆河治理15个，中小河流治理348个，山洪沟治理94个，大中型病险水库7座，大中型病险水闸257座，水土保持115个，水系连通70余项等。

在强监管重大行动方面：规划制定水资源管理《新疆节水行动实施方案》、《新疆维吾尔自治区水费计收使用管理办法》2项办法，改革创新水生态空间管控制度、水生态补偿机制、水资源资产产权制度、水利投融资制度和兵团和地方水安全协作机制等制度，实施水安全风险防控能力提升、水资源监测基础设施建设、智慧水利建设等工程。

4 结语

通过实施一系列水安全保障措施，全区水资源配置骨干格局基本形成，区域供水保障程度进一步增强。维护国家水资源安全、应对国际形势变化和气候变化的战略性工程初步建立。全区用水总量控制在536.2亿m3以内，全区农业灌溉有效利用系数提高到0.58，水资源利用效率效益明显提高；防洪减灾体系逐步完善；农村饮水安全进一步提升；水利信息化与行业能力建设取得重要进展。可有效保障全区各族人民生活、生产用水安全，生态用水趋于合理，为实现2035年现代化强国奠定坚强水利保障。