□文/张芯源

（吉林财经大学 吉林·长春）

［提要］自从全球金融危机发生以来，各国都认识到金融监管机构对于金融系统的重要性，把人们的目光引到银行“大而不能倒”问题之上，为了解决此问题，各国都在进行不同方式的金融系统的改革。本文对“大而不能倒”原则进行全面分析，围绕利与弊全方位正确清晰认识银行“大而不能倒”的实质，并探讨我国系统重要性金融机构监管的新方向。

一、大而不能倒原则

“大而不能倒”最早起源于经济学。经济的高速发展，世界上出现了这样一种现象，有的企业发展到非常的规模或者这个企业具有对于社会非常重要的作用，那么在这类企业即将倒闭的时候，当地政府就需要采取适当的措施，对企业进行救助，帮助企业脱离险境，避免出现由于这类企业倒闭引发的一系列危害严重、甚至影响到社会秩序的情况发生，一般把这种现象称之为“大而不能倒”。

“大而不能倒”原则被世界各国普遍接受的企业主要是银行系统。各国国家的银行在其所在国家的金融地位都是极其重要的，也是容易出现问题的，出现问题就是大问题，影响社会民生的大问题，所以世界各国普遍都是在银行出现危机的时候采取救助，用行政手段和资金进行搭救，避免银行出现倒闭的情况。这种原则主要有两个方面：一是主要保护在银行进行存款和理财的人民利益，使其不受银行倒闭而受到影响；二是这类银行一定具备必要的规模。这里的规模是广义上，不单单指银行的资产，还要求银行具有一定的地位和重要功能。

二、大型银行为何大而不能倒

（一）国家兜底。首先，在我国，包括五大行在内的很多银行都是国有银行或国有控股银行，是真正掌握在国家手中的核心资产，就其组成成分来说，国家需要为这些银行兜底，特别是四大行信用是由国家政府背书的。其次，长期以来，许多国人已经习惯了将银行储蓄作为个人财产最重要的一部分，银行的首要职责就是保障存款的绝对安全。特别对于低收入的劳动者而言，辛勤工作而得来的血汗钱意义重大，又没有其他安全可靠的投资存放渠道，当他们被告知这些钱如果存入银行，有可能会“因银行破产而血本无归”时，会非常难以接受，而且会毫不犹豫地将矛盾指向政府，所以政府理所当然要扛起兜底的责任。

与西方国家不同，国家、政府便在中国社会中居于极为重要的位置，不管哪朝哪代，“负责任的政府”都是民众的头等需求，而基于政府产生的过程，这种责任几乎可以说是无限的，尤其是在我国人民币存款突破百万亿元，个人存款余额高达44.17万亿元的当下，要求我国政府不得不为银行兜底。

（二）作为国家银行业标志点存在。对于中国来说，大型银行是中国经济的命脉，银行业的标志点，“国在党在，他们就在”，就像是“车之双轮，鸟之双翼”，是国家重要的有机构成。从最基本的扶贫，到国家经济规划的落实，大型银行起到的是中流砥柱的作用，这是其他中小型银行无法替代的。

（三）大型银行倒闭的后果

1、只要银行出现破产的情况，就会使储户的资产受到损失。因此，2015年我国有关部门就制定存款保险制度。但是，存款保险制度也不是万能的，它也有自身的缺陷，那就是它是有额度的，额度内的储户能够得到赔偿，超过了额度的储户是得不到赔偿的，会给一部分储户带来惨重的损失，严重了更会导致社会的稳定出现问题。

2、由点及面，一家银行出现问题，很容易发生连锁反应导致其他银行也出现问题，以至于出现瘟疫一样的传染性极强的挤兑现象。金融机构和金融机构之间相互合作，往往会有较大的资金往来，一旦银行出现问题倒闭了，间接导致其他金融机构出现问题，受到极大程度的损失，严重的出现破产的现象。福无双至祸不单行，这个时候破产的银行和金融机构只能通过变卖资产进行自救，又会间接导致被变卖的资金行业出现价格下滑的情况，让更多的人出现损失。

3、还会对实体经济产生极大的影响。一旦出现上面的情况，银行系统被冻结资产，那么银行为了自救必然会缩减一切业务，甚至暂停一些业务。企业的发展离不开银行的贷款支持，如果在出现上面的情况，一家银行的破产带动其他银行也出现问题，那么为了自己，银行都会采取加速收回贷款或者缩短贷款期限等方式进行自救。实体经济必然受到打击，对国家的宏观经济也会产生很大的影响。

三、大而不能倒引发的风险

（一）扭曲了金融业。政府为银行存款兜底，那么就不会允许银行的存款利率定得太高，以免吸收更多高成本的存款，造成过大的赔付压力。而如果政府不兜底，则储户应有机会享受到更高的存款利率。虽然这增加了存款风险，但相比起利息增加的好处，更多的公众可能并不在乎增加的这些风险，因为储蓄存款相比起别的投资理财项目，要安全得多。事实上，在金融危机之外的正常年景，发达国家的存款利率都通常高于中国银行的存款利率。中国的储蓄存款业务，不论活期还是定期，利息均低于发达国家。如果真正允许银行破产，政府不再为银行兜底，直接的影响就是存款利率会进一步市场化。

（二）道德风险。“大而不能倒”增加了银行的“道德风险”。所谓“道德风险”，是指在国家兜底的情况下，银行不需要过度去考虑为储户的存款负责——出问题赔不起由国家承担，不用银行经营者自己去偿还，因此在放贷时就往往倾向于高风险、高回报的项目。这使得银行的风险加大，但银行经营者和股东却能够轻易取得超额利润。而一旦需要政府兜底，则相当于全社会买单，并且这种投资偏好会有引起经济过热的可能，引发系统性风险。

（三）抑制竞争。出于稳健与安全的考虑，银行业的竞争已经受到了一定程度的抑制，竞争程度的降低使得银行业相对于其他行业更容易创造财富。同时，对失败银行的财政支持在银行业内部形成了不公平竞争，获得救助的大型银行实际上得到更多的优惠待遇，客观上产生了银行业内部的不公平分配。债权人更愿意把资金以低利率提供给大型银行，大型银行享受到低成本融资带来的实质性的益处。中小银行则由于不具备政府担保而支付更高的融资利率，因为债权人会认为中小银行存款更具风险。

公平竞争秩序的破坏会进一步导致银行业的整体低效以及创新力缺乏。“大而不能倒”原则的应用和对政府救助的预期，不仅会使市场力量作出缺乏效率的投资决定，更会令缺乏竞争的大型银行选择更为低效的经营方式。

（四）财政负担过大。对大型银行救助可能会给财政带来巨大的负担，并可能引发财政危机。在2008年金融危机中美国政府共投入23.7万亿美元用于实施问题资产救助计划以用来挽救金融系统以及美国经济。美国政府通过资金注入、资产收购、并购协助等方式对大型银行进行救助，达到了“史无前例的范围、规模以及复杂程度”。

2010年希腊及其他欧盟国家发生的政府财政危机及主权债务危机表明，政府对金融系统的救助行为导致了政府财政的恶化。原因在于，对大型银行的救助行为并未减少损失，只是向政府及纳税人转嫁了损失，过高的救助成本很可能是政府自身成为下一个危机主体。

（五）金融系统崩溃。作为对政府救助承诺的理性反应，债权人降低了对银行的约束，而银行则更容易从事更高风险的经营活动，从而提高了银行失败的可能性，也提高了政府救助行为的可能性。高额的救助成本要求政府筹集巨额资金，通常情况，通过发行货币收益融资成为政府主要的融资方式，而对通货膨胀的担忧反过来会促使金融市场参与者从事导致货币快速贬值的交易，最后货币贬值与金融危机会引发更严重的经济衰退。即便有这样那样的原因，但是在这其中政府的救助无疑是最重要的那一个。

四、我国对大型银行的监管措施

根据金融稳定理事会（FSB）的标准对它进行的规定，所谓的重要性金融机构就是规模达到一定程度、具有特殊功能、特殊社会作用，并且它的破产会引起连锁反应对社会造成一定影响的企业。当前，对于我国来说，中国银行、中国工商银行、中国农业银行和中国建设银行在FSB公布的全球系统重要性银行名单上全部榜上有名。

（一）我国监管新措施。从2008年发生的全球金融危机我们能够看出，重要性金融机构因为其规模达到一定程度、具有特殊功能、特殊社会作用，使其在整个金融系统都处于极为核心的位置，一旦其出现问题，就会直接、间接导致整个金融体系和实体经济出现问题。所以，2008年全球金融危机过后，全球各国和世界上各经济组织都意识到它的重要性，在积极探索和修订相关规章制度，以此来避免这种情况的发生。

仅以我国为例，最近一段时期我国经济飞速发展，大型企业如雨后春笋般出现在神州大地，这些企业随着经济发展，在我国的经济体系中占据核心地位，对于我国金融系统的稳定性发展具有极大的影响。为了更好地引导金融系统健康、稳定发展，党中央、国务院决策部署和中央全面深化改革工作安排，国家有关部门走出去引进来，学习国际上的先进经验，结合我国的国情，立足金融行业发展，于2018年9月20日召开中央全面深化改革委员会第四次会议，审议通过了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》。

指导意见中内容包含三大部分：（1）科学评估，对那些针对金融系统起到积极作用的金融机构要给予一定的肯定。（2）增强监管力度，将系统重要性金融机构可能会出现非常严重风险的概率降到最低。（3）设立风险预案。当重大风险真的发生时，一定要保证第一时间进行有效处理，防止出现业务中断的情况发生。

（二）国际视角下中国如何对大型银行进行有效监管。从国际监管机构对系统重要性银行的监管措施来看，其主要包括“三大支柱”：一是提高损失吸收能力（HLAC）及总损失吸收能力（TLAC）；二是提升监管强度和有效性；三是推动“恢复与处置计划”建设。

第一大支柱和第二大支柱旨在减少系统重要性银行经营失败的可能性，以期实现“好而不会倒”；而第三大支柱旨在降低系统重要性银行一旦经营失败而导致的负外部性，也就是“虽大但是该倒也能倒”。

结合我国国情和“三大支柱”在我国的落实情况来看，第二大支柱“提升监管强度和有效性”应成为实施重点。由于系统重要性银行开办的很多业务会涉及不同金融领域，所以亟须加强金融监管的集中统一、协调配合，真正形成监管合力。负责制定系统重要性银行监管标准的部门应该具有更加宏观的视野，应对金融体系有更加全面的认识。在此基础上，还应针对系统重要性银行风险治理机制、数据加总和风险报告等具体监管领域，研究制定配套监管制度。

系统重要性银行对于金融体系关系重大，即使出现危机，其核心功能也不能立即中断，比如清算功能、头寸划拨等功能。因此，一旦系统重要性银行风险暴露，监管部门就应立即启动预定处置程序，在确保其核心功能不中断的情况下，尽量依靠市场力量，减少客户损失，保障整个金融体系稳定。