周坚 杜学文

〔摘要〕 行政协议中行政优益权的法律规制，有利于降低行政优益权滥用风险和摆脱现实困境。行政优益权法律规制的理论基础是维持行政协议中行政性和民事性的平衡，维护合同当事人的合法权益。实践中，我国现行法律法规对行政优益权的规定较为笼统，极易损害相对人的合法权益。因此，亟需完善相关立法，明确赔偿标准，适当运用比例原则，发挥协商在解决争议中的作用，充分彰显行政协议中行政优益权的价值功能，切实维护行政相对人的合法权益。

〔关键词〕 行政协议;行政优益权;法律规制

〔中图分类号〕D922.1  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）03-0082-03

行政协议不同于传统行政法中行政主体处于主导地位，它更注重于双方的参与性。公民通过与行政机关订立行政协议的方式参与社会管理，打破了常规的义务型模式，更趋向于民事合同中的一方当事人享有权利并承担义务的模式。然而，行政协议并不是民事合同，其区别于民事合同最重要的一点，就是在行政协议中，行政主体和相对人并不是完全平等的，而在民事合同中，民事合同双方当事人的平等性是作为一项基本原则被规定的。行政主体在行政协议中享有行政优益权，即具有对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权，其原因在于行政主体签订行政合同是为了实现行政管理目标，维护社会公共利益。目前，我国现行法律法规对行政协议中行政主体的优益权规定较为笼统，因此，相关法律必须明确统一的评价标准和赔偿标准，发挥协商在解决争议中的作用，充分彰显行政协议中行政优益权的价值功能。

一、行政优益权法律规制的必要性

（一）有利于降低行政优益权滥用风险

行政协议相较于传统行政行为，虽然相对人不再只是被支配权利义务，而是具有更平等的参与权，但与民事合同中双方当事人相比，依然具有不平等性，行政主体处于优势地位。由于这种不平等地位的存在，极易导致行政主体基于优势地位，损害相对人合法权益，侵害相对人公平竞争权等现象出现。目前，我国相关法律赋予行政主体在行政协议中享有优益权，包括对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权，可见，行政主体在行政协议中处于优势地位。行政主体在与相对人缔结行政合同过程中和行政合同履行阶段都享有一定程度上的指挥权，指挥权的行使不可避免地在一定程度上限制了行政相对人的意志自由和选择自由，使得行政主体和行政相对人之间形成指挥与被指挥、领导与被领导关系;变更权和解除权意味着行政主体享有单方面的任意解除权，而相对人却不享有该项权利，若该项权利被滥用，将导致相对人履行行政合同的投入无故遭到损失，继而侵害了相对人的合法权益。因此，对行政优益权进行法律规制具有必要性和现实意义。法律赋予行政主体优益权，同时也应对其进行一定的限制，根据行政法规定，行政主体享有的合同单方变更权、解除权必须在一定条件下才能行使，以降低行政优益权滥用的风险，即行政合同订立后，由于不可归责于任意一方的原因，而是为了实现社会公共利益或出现了政策或法律的重大调整时，行政机关才可以变更或解除行政合同，并且行政机关要对合法权益受到损害的相对人予以适当补偿 〔1 〕。

（二）有利于摆脱现实困境

2019 年12月10日，最高人民法院出台了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，就行政协议的定义、范围、诉讼主体资格等内容作出明确规定，以法律形式进行监督并规制涉及行政优益权行为的审查方式、裁判方式以及损害补偿方式等，以此保证公权力的依法行使，避免权力滥用 〔2 〕。目前，我国涉及行政协议中行政优益权的法律规定还不完善，相关的概念界定和评价标准都较为笼统模糊，导致在司法实践中存在诸多现实困境，主要体现在两大方面：一方面，在立法层面，对行政协议中行政主体行使行政优益权造成的对方当事人损失赔偿缺乏明确的规定，导致在司法实践过程中隐含着现实困境 〔3 〕;另一方面，由于缺乏统一标准，在实践中很难界定行政主体作出某个行政行为时是否滥用了行政优益权 〔4 〕，此种情况下，法官就具有较大的自由裁量权，甚至出现不同地区的行政协议案件赔偿标准不统一的问题。因此，相关法律有必要对行政优益权进行相应的规制，以摆脱现实困境，充分发挥行政优益权在实践中的重要作用，保障公民合法权益受到侵害时能得到有效救济。

二、行政优益权法律规制的理论基础

（一）维持行政协议中行政性和民事性的平衡

在行政协议中，行政主体以类似民法中合同一方当事人的身份与公民缔结行政合同，在合同履行过程中，相较于民事合同，行政主体并不享有民事合同中当事人的平等权利。行政协议作为行政法上的管理行为，始终保持着行政主体的本质特性，且将行政优益权始终贯穿于合同履行过程之中。可见，行政协议具有行政性和民事性两大特性，而行政协议缔结的目的即为实现社会公共利益，这也决定了行政协议中双方不可能按照民事合同中意思自治的模式进行，双方的不平等性是区别于民事合同的显著特征 〔5 〕。行政协议将民事合同和行政行为相结合，既吸取民事合同意思自治、公民参与等优点，又借助行政机关管理职能实现维护公共利益的目的，兼具行政性和合同性。赋予行政机关行政优益权的目的是要充分发挥行政机关的优势，相较于公民、法人和其他社会组织，行政机关掌握了更全面更准确的社会信息，并且具有更强的社会公信力和管理能力。行政机关通过行使行政优益权，可以更好地实现行政管理的目标，维护社会公共利益。

（二）维护合同当事人的合法权益

行政协议虽然引入了民事合同的模式，但其本质属性并非民事合同。民事合同订立双方地位平等，合同涉及的是双方当事人之间的权利义务，且僅对合同当事人产生约束力。而行政协议一方当事人为行政主体且设立行政协议的目的是为实现行政管理目标，维护社会公共利益，因此，行政协议具有行政性的属性，不能像民事合同那样将合同双方当事人地位平等作为首要遵循的原则。在行政协议中，行政主体相对于另一方当事人具有更优势的地位，具体体现在行政机关对合同履行享有监督权、指挥权、单方变更权和解除权等方面。行政协议出于维护合同当事人合法权益的需要，也对行政优益权进行必要的限制，防止其滥用。行政机关在运用行政优益权实现行政协议目的的同时，也要保障另一方当事人的合法权益不受侵害。

三、行政优益权法律规制的有效路径

（一）明确赔偿标准

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定，行政机关在变更或解除行政协议时，若给另一方当事人造成损失，应给予赔偿，但是对于赔偿标准并未作出具体规定。由于行政协议具有行政性和民事性的双重属性，若不对赔偿标准作出明确规定，易导致适用混乱、同案不同判的现象出现，因此，需要完善相关法律规定，明确赔偿标准。行政机关单方变更、解除行政协议，如果给另一方当事人造成损失，基于信赖保护原则，行政机关应给予赔偿，若依据行政协议的行政性，按国家赔偿标准进行赔偿。则可纳入 《国家赔偿法》第四条规定的范围;若依据行政协议的民事性，则适用《民法典》中合同的相关规定，此处的赔偿标准应按国家标准赔偿还是民事标准赔偿尚未有明确规定 〔6 〕。并且，对于适用补偿性赔偿标准，即行政机关只赔偿另一方当事人的实际损失、对于预期利益不予赔偿的情况也存在着不合理性。因此，相关法律应完善赔偿制度，明确赔偿标准，使行政赔偿和民事赔偿相结合，充分考虑双方利益和损失的平衡，以求最大限度遵守公平原则，保障行政协议当事人的合法权益。

（二）适当运用比例原则

相关法律对行政主体的优益权进行规制时，需要权衡价值利益，在此，可以引入比例原则，具体可从适当性原则、必要性原则和均衡性原则三个方面着手。行政法上的比例原则要求行政主体作出行政行为时，在行政行为与其预期的目的之间形成适当的比例，兼顾行政主体所希望达成的目标和对行政相对人正当权益的维护。行政主体在行使行政权力时除要符合合法性原则外，还应符合行政合理性原则，即选择对相对人侵害程度最低的方式来进行，避免为达到目的而不择手段的情况发生 〔7 〕。合法性原则、比例原则和合理性原则三者之间不是对立排斥关系，而是相辅相成的关系。相互联系和配合，是比例原则具有完整内涵和完备功能的前提条件，它们所共同调整的其实主要是两组关系，即国家实施的行政活动中采用的手段与实施目的之间的关系，以及公共利益与私人主体权利之间的关系 〔8 〕。在衡量行政优益权适用的正当性时，应充分考虑比例原则的三项子原则之间的个性与共性关系，明确其各自的相对独立性和互补性，从而得出符合现代法治价值观的结论。

（三）发挥协商在解决争议中的作用

行政协议是行政主体以合同一方当事人的身份与相对人缔结的行政合同，不同于传统行政主体作出行政行为时以单方的意思表示为行政相对人设置或变更行政法上的权利义务关系，在行政协议中，相对人具有一定的参与权，双方协商一致签订行政协议，因此，协商在行政协议中发挥着不可替代的作用。对于行政协议履行过程中出现的争议纠纷，首先应以协商的方式寻求解决方案，尽可能多地发挥协商的作用，特别是在行政主体行使变更权、解除权时，可以尝试协商前置程序，尽可能在不损害公共利益且减少相对人利益损失的前提下通过协商的方式解决问题，行政机关的单方解除应作为最终解决方式存在 〔9 〕。

综上所述，行政主体在行政协议中享有监督权、指挥权、单方变更权和解除权等行政优益权，有利于行政主体发挥自身的优势作用。但实践中，必须完善行政优益权的法律规制，维护合同当事人的合法权益，促使行政主体与相对人达到合作双赢的目的，最终实现社会公共利益最大化。

〔参 考 文 献〕

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〔2〕许 鹏，乐 巍.行政协议单方变更权的司法审查〔J〕.人民司法，2016（22）：102-106.

〔3〕邓明峰，郭 跃.我国行政合同中优益权规制研究〔J〕.铜陵学院学报，2020（03）：74-78.

〔4〕王海峰.试论行政协议的边界〔J〕.行政法学研究，2020（05）：24-36.

〔5〕郭 雪，杨科雄.行政协议中非基于行政优益权的单方变更权〔J〕.法律适用，2019（18）：50-57.

〔6〕邢鸿飞，朱 菲.论行政协议单方变更或解除权行使的司法审查〔J〕.江苏社会科学，2021（01）：110-118.

〔7〕郑群辉，王丽沛.论行政协议单方变更权的法律規制〔J〕.湖北经济学院学报（人文社会科学版），2020（12）：38-41.

〔8〕蒋红珍.论适当性原则——引入立法事实的类型化审查强度理论〔J〕.中国法学，2010（03）：66-75.

〔9〕吴 真.论自愿环境协议中行政优益权的规制——以比例原则为视角〔J〕.河南社会科学，2020（06）：82-90.

责任编辑 李 雯