毛 晖 曾伟蕾 谢李娜

(中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉 430073)

一、引言

我国分税制改革以来，财权上移、事权下放，致使地方政府财政缺口日益扩大，然而快速推进的城镇化建设需要大量的资金支持，地方政府通过征地来增加城建用地、弥补地方财力的动机由此激发。城乡二元土地制、农地征收制等制度设计，使土地财政在我国最终得以实现。于是，土地出让收入发展为地方政府的重要财源，土地收益成为我国城镇化的启动和运行资本。2004年，《中华人民共和国土地管理法》第三次修订后，十年间我国土地出让收入年均增长率为20.7%①。2019年，我国土地出让收入高达72517亿元②，占地方本级财政收入③的39.4%。同时，国务院对土地出让金的支出进行规范④，土地出让金除了用于征地和拆迁补偿、土地开发等成本性支出外，还须用于支农、城市建设、教育和安居保障等非成本性支出，这些用途覆盖了城市公共服务的各个方面。

提升城市公共服务水平，是推动高质量城镇化战略实施的必然要求。关于公共服务的分类，公共经济学通常将其分为经济性公共服务和非经济性公共服务⑤，前者主要指道路、能源、通信等基础设施，侧重推进物质资本层面的城镇化；后者主要指教育、医疗卫生和社会保障等公共服务，更有利于推进以人为核心的城镇化。

土地财政为城镇化建设提供了有力的资金支持，但也致使在城镇化过程中不同类别公共服务的发展水平不一致。……