李大智 周广华

一、引言

在全球各国忙于应对新冠疫情引发的一系列危机之际，各港口纷纷对国际航行船舶垃圾退岸处理进行严格管控，特别是在一些国家施行宵禁、封城、封锁国境线期间，港方接收船舶垃圾一度处于停滞状态。[1]由于船舶垃圾储存空间有限，很多船舶在无法正常将垃圾退岸处理的情况下，违规将垃圾直接排放到海中，或将垃圾转移给不具有垃圾接收能力的污油水接收船，这类行为违反了《国际防止船舶造成污染公约》和港口国关于船舶垃圾处理的规定，并造成海洋环境污染。不具有接收能力的船舶接收船舶垃圾还违反了港口疫情防控规定，增加了疫情传播风险，甚至导致安全事故。

二、一起违规转移船舶垃圾引发火灾的案例

1.事故经过

2021年初某日19：35时，一艘外轮在中国南方某港口退污油水的过程中，在未经申报也没有任何监管的情况下，违规将船舶垃圾吊装到污油水接收船，转移垃圾共计7.4 m3，污油水接收船将垃圾置于主甲板。约23：15时，放置在污油水接收船主甲板上的垃圾起火，当地相关部门接警后迅速赶赴现场扑救，火灾最终造成该船船首4条污油水软管和2条缆绳烧毁。

2.事故原因

该轮上一次垃圾退岸是在东南亚某港口，时间是2020年10月3日，之后因为挂靠港口限制船舶垃圾退岸，致使大量垃圾积压在船上，此次在中国南方港口借转移污油水之机，将船上积压的垃圾违规转移至污油水接收船。当地海事管理机构调查发现，从事污油水接收作业的船舶不仅不具有接收船舶垃圾的条件，更没有回收防疫废弃物的资质。该船未经核准违规从事接收船舶垃圾的业务，且将大量船舶垃圾随意堆放在船首甲板，没有对其进行分类和妥善保管，最终因未完全熄灭的烟头导致易燃垃圾着火。接收船甲板火灾现场的残留物中，不仅有塑料制品、纸板、碎布、喷雾金属瓶、烟头、碎纸、油漆桶、饮料瓶等可燃、易燃品，还有船员使用过的口罩、防护服等防疫物品。

3.违规事实

调查表明，该外轮曾向挂靠港口代理申请垃圾退岸，得到代理回复“根据疫情防控的要求，本港口暂时限制船舶垃圾退岸，如确需垃圾退岸服务，应提前向相关部门报告并对垃圾进行无害化处理后才可以退岸处理”。外轮遂与港口污油水接收船协商由其接收船舶垃圾，污油水接收船没有提供垃圾接收单据，该轮亦未在垃圾记录簿记载。污油水接收船向海事管理机构报告了本航次的污油水接收情况，但未报告垃圾接收情况。两船在垃圾处理过程中均未按疫情防控要求进行必要的防护。外轮在转移船上垃圾时未进行分类，污油水接收船也未对接收的垃圾进行分类和妥善保管。

三、国际公约和国内法规关于船舶垃圾退岸处理的规定

1.国际公约对船舶垃圾处理的规定

《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL73/78）附则Ⅴ《防止船舶垃圾污染规则》将船上垃圾分为A～K共11类，并对每类垃圾在特殊区域内外是否允许排放以及排放条件作出了明确规定。其中在特殊区域内外均禁止排放入海的常见船舶垃圾包括：A类（塑料），C类（生活废弃物），D类（食用油），F类（操作废弃物），H类（渔具），I类（电子废弃物），K类（对海洋环境有害的货物残留）。

《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL73/78）附则Ⅵ《防止船舶造成空气污染规则》规定，焚烧炉不可以焚烧如下物质：（1） MARPOL公约附则Ⅰ、Ⅱ或Ⅲ规定的货物残余物或有关的被污染的包装材料；（2）多氯联苯（PCB）；（3）MARPOL公约附则Ⅴ《防止船舶垃圾污染规则》定义的含有超过微量重金属的垃圾；（4）含有卤素化合物的精炼石油产品；（5）不在船上产生的污泥和油渣；（6）废气滤清系统的残余物。如果船上焚烧炉具有IMO型式认可证书，并且在设备说明书中已经注明允许焚烧聚氯乙烯（PVC），则船舶垃圾中的PVC可以使用焚烧炉焚烧。[2]

结合《MARPOL附则Ⅴ实施指南》中的建议，以下垃圾只能在船上暂时保存，并在适当的港口退岸处理：（1）不可回收利用的塑料制品和与非塑料垃圾混合在一起的塑料制品；（2）可回收利用的材料，如食用油、玻璃、铝罐、木材、金属、塑料制品（包括聚苯乙烯泡沫或其他类似塑料的材料）；（3）船上产生的电子废弃物（如电子卡片、小机械配件、仪器、设备、计算机、打印机墨盒等）；（4）可能对船舶或船员构成危害的垃圾，如电灯泡、酸、化学品、电池等；（5）防疫废弃物。

为确保船舶垃圾能够及时被转移到岸上处理，《国际防止船舶造成污染公约》第八条专门就港口垃圾接收设施作出规定：各缔约国政府承担义务确保在港口和装卸站提供垃圾接收设备，以满足船舶使用的需要，而不对船舶造成不当延误。即，在港口码头建立船舶垃圾接收设施来接收到港船舶上的垃圾，是缔约国应尽的义务。

2.国内法规对船舶垃圾处理的规定

《中华人民共和国海洋环境保护法》第六十二条规定：在中华人民共和国管辖海域，任何船舶及相关作业不得违反本法规定向海洋排放污染物、废弃物和压载水、船舶垃圾及其他有害物质。从事船舶污染物、废弃物、船舶垃圾接收、船舶清舱、洗舱作业活动的，必须具备相应的接收处理能力。第六十九条规定：港口、码头、装卸站和船舶修造厂必须按照有关规定备有足够的用于处理船舶污染物、废弃物的接收设施，并使该设施处于良好状态。

依据《中华人民共和国海洋环境保护法》，国务院制定了《防治船舶污染海洋环境管理条例》，对船舶污染物排放和港口接收设施、接收船舶作出具体规定。条例第十五条规定，不符合排放要求的污染物排入港口接收设施或者由船舶污染物接收单位接收；第十九条规定，船舶污染物接收单位应当按照国家有关污染物处理的规定处理接收的船舶污染物，并每月将船舶污染物的接收和处理情况报海事管理机构备案。

为了实施上述法律法规，相关部门还制定了国家标准《船舶水污染物排放控制标准》（GB3552—2018）和行业标准《船舶污染物接收和船舶清舱作业单位接收处理能力要求》（JT/T673—2006）。GB3552中关于船舶垃圾的分类和排放控制标准基本与MARPOL公约一致。JT/T673对从事船舶垃圾接收作业的船舶提出明确要求，包括：应是钢质干货船；应配备水域清扫所需的作业设备或器材，配备垃圾储存舱室或容器；应能对垃圾进行分类存放，并防止垃圾飞扬、散落或滴漏。

四、国际航行船舶垃圾处理现状和问题

1.国际航行船舶垃圾处理现状

为了解疫情影响下船舶垃圾处理现状，笔者设计了调查问卷，对部分国际航行船舶的垃圾处理现状做了调查。调查主要针对船舶垃圾分类中只能通过退岸处理的垃圾，了解最近3个月相关船舶垃圾退岸受到影响的情况，以及船方对此类垃圾如何处理，通过小程序向在船船员（包括船长、轮机长、大副、大管轮、水手长、机工长）发送调查问卷，结合电话、微信等方式开展调查。调查的问题包括：船舶垃圾退岸处理是否受到影响，以及影响的程度和具体表现；船舶如何处理积压在船上的垃圾，包括是否存在违规排海、违规焚烧、违规通过港口工作船转移等。本次调查共收到了61艘国际航行船舶的反馈，其中中国籍船舶42艘，外籍船舶19艘。

调查发现，61艘船舶中，有7艘船舶（占比11.5%）反馈完全不受影响能及时进行垃圾退岸，有14艘船舶（占比22.9%）反馈垃圾退岸受到一定影响但影响不大，有40艘船舶（占比65.6%）反馈船舶垃圾退岸处理受到很大影响。受到的影响具体表现为：接收费用有所提高（占比12.8%），申请手续更加复杂（占比51.3%），获批周期有所延长（占比76.9%），港方暂停垃圾接收（占比10.3%），其他因素影响（包括港口罢工、船舶临时变更目的港等，占比5.1%）。关于垃圾退岸不畅造成积压船方如何处理，有36艘船舶（占比59.1%）反馈存在违规偷排入海行为，26艘船舶（占比42.6%）存在违规焚烧行为，24艘船舶（占比39.3%）存在私下通过污油水接收船或拖船转移垃圾的行为，只有8艘船舶（占比13.1%）反馈船上严格按公约和港口国法规操作将垃圾滞留在船上继续等待退岸时机。

进一步与在船船员交流后发现，目前世界主要港口均没有出台针对疫情下国际航行船舶垃圾退岸的具体措施，也没有明文规定禁止或限制船舶垃圾的接收。但实际操作中，大多数港口由于疫情防控导致船舶垃圾退岸不畅。

2.监管中发现的船舶垃圾处理问题

从某海事局船舶防污检查站获悉，在近3个月国际航行船舶防污染检查中，涉及船舶垃圾管理检查的共计36艘，检查发现有31艘船（占比86%）存在船舶垃圾管理不善。相关缺陷和不符合项目共46条，其中12艘船（占比38.7%）未按规定分类，具体表现为食物垃圾与生活垃圾混合、塑料垃圾与纸质垃圾混合、防疫废弃物与其他垃圾混合；16艘船（占比51.6%）有违规处理行为，具体表现为违规抛投入海、违规焚烧、违规清退到无船舶垃圾接收资质的船（车）；21艘船（占比67.7%）未正确填写垃圾记录簿，具体表现为记录缺失、记录数据与真实情况不符；7艘船（占比22.6%）船员对船舶垃圾管理计划不熟悉。

查阅此海事局船舶防污检查站的检查记录，发现在疫情前同时期的国际航行船舶防污染检查中，涉及船舶垃圾管理检查的共计87艘，其中26艘船（占比29.9%）存在船舶垃圾管理不善。相关缺陷和不符合项目共31条，其中8艘船（30.8%）未按规定分类，具体表现为食物垃圾与生活垃圾混合、塑料垃圾与纸质垃圾混合；9艘船（占比34.6%）有违规处理行为，具体表现为违规抛投入海；11艘船（占比42.3%）未正确填写垃圾记录簿，具体表现为记录缺失、记录数据与真实情况不符；5艘船（占比19.2%）船员对船舶垃圾管理计划不熟悉。

综上可知，在疫情影响下，虽对国际航行船舶防污染检查的艘次减少了近60%，但检查出船舶垃圾管理不善的比率却增加了近2倍。

3.船上垃圾数量估算

船上用于储存垃圾的场所被称为“垃圾间”（garbage room），垃圾间的设计容量受船舶大小、航线长短、船型等因素影响。船舶越大，航线越长，垃圾间的设计容量相对越大，客船上的垃圾间一般比货船垃圾间容量大。下面以笔者工作过的14 100 TEU集装箱船为例估算每月须退岸处理的垃圾数量。该船为远东—西北欧定线航行，单程用时30天到42天，垃圾间容量为4.0 m3，船上配员23人。船上需要退岸处理的垃圾主要包括三部分——塑料垃圾、生活或操作废弃物、医疗垃圾。每月须退岸的垃圾数量估算如下：（1）以每人每天产生的塑料垃圾约0.005 m3计（主要包括压缩后的纯净水瓶、饮料瓶和自购食品包装袋等），推算出全船船员每天产生塑料垃圾约0.115 m3，每月（按30天计）产生塑料垃圾3.45 m3；厨房每月产生的食品塑料包装袋和甲板、机舱等部门每月产生的物料塑料包装物约1.0 m3。即船舶每月产生塑料垃圾共计4.45 m3。（2）船舶每月产生空油漆桶（铁质）、空化学剂桶（塑料）、空清洁剂桶（塑料）、厨房空作料瓶（玻璃）、酒瓶（玻璃）、废旧电池电瓶等电子垃圾等约为0.7 m3（压缩后）。（3）因疫情防控产生医疗垃圾约0.1 m3（压缩后）。综上，船舶每月产生的只能通过退岸处理的垃圾至少为5.25 m3。也就是说该船每月至少需要进行一次垃圾退岸处理。

五、改进船舶垃圾管理的建议

受疫情影响，当前国际航行船舶垃圾退岸处理存在较大困难。确保船上垃圾退岸顺畅、规范船舶垃圾管理，是港口国和船方共同的责任和义务。为切实保护海洋环境，保障船舶与港口安全，同时防止船舶垃圾传播疫情，笔者提出以下建议，供相关方面参考。

1.海事主管机关加强监管

海事主管机关对港口和船舶（排放船和接收船）均应加强监管。对违规接收船舶垃圾、违规排放船舶垃圾或不按有关疫情防控规定处理船舶垃圾的港口和船舶，应采取严厉的处罚措施。重点要加强对船舶垃圾管理计划制订和实施情况的监督，检查船舶垃圾储存、分类是否符合规定，核查船舶垃圾记录簿的记载与实际情况是否相符，加大对违规排放行为的惩处力度。[1]同时，督促相关港口在建立规范的垃圾接收和处理程序的前提下，为国际航行船舶的船上垃圾退岸处理提供便利，切实履行公约缔约国的义务。必要时可提请IMO向全球港口国发出呼吁——各港口国应为国际航行船舶垃圾退岸提供便利。

2.港口经营单位切实履行主体责任

港口经营单位切实履行主体责任，依法“备有足够的用于处理船舶污染物、废弃物的接收设施，并使该设施处于良好状态”，确保船舶垃圾退岸畅通，并定期将船舶垃圾接收和处理情况报海事管理机构备案。

3.公司和船舶制订科学的垃圾管理计划并严格执行

一是完善垃圾管理计划，并加强对船员的培训，使所有船员都熟悉并严格按照垃圾管理计划对船上垃圾进行分类、管理和处理。公司应安排专人对船舶垃圾管理进行指导和监督。

二是应尽量减少垃圾的产生和存储量，包括：选用可重复使用的容器包装或储存物品，减少垃圾的产生；对已产生的垃圾，严格按照公约和相关法律法规要求进行分类，依法允许排海和焚烧的应及早处理，减少船舶垃圾储存量；对只能退岸处理的，尽可能压缩减小体积，然后打包、分类储存在船上专用的垃圾储存处。

三是提前了解船舶挂靠港口关于船舶垃圾接收的最新规定和做法，制订合理的垃圾退岸计划。如因种种原因不能及时退岸，也应通过减少垃圾产生和增加船上垃圾储存空间等措施，把垃圾留在船上，同时向船舶管理公司汇报，等待进一步处理。

四是设立防疫废弃物专用垃圾桶，设置明显的标识，并对防疫废弃物严格按照疫情防控有关规定进行管理，如定期进行消毒、退岸处理时打包密封等，具体应按退岸时所在国家和地区的防疫要求进行。