蒋锐 余正

（山东大学，山东 青岛 266200）

在决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚以及各类大战大考中，我国各民主党派立足自身特色、发挥自身优势开展大量社会服务工作，为赢得脱贫攻坚战胜利、遏制新冠疫情蔓延作出了重要贡献。在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，民主党派社会服务工作同样功不可没，对充分发挥中国新型政党制度优势、提高其制度效能作出了应有贡献。此外，社会服务也为参政党自身建设提供了有效的实践场域和实现路径。但是在理论层面，关于民主党派社会服务在我国新型政党制度中的性质、地位、功能、任务、规范化发展等一系列问题还需进一步深入思考和分析，推进民主党派社会服务制度化建设。

一、关于民主党派社会服务的内涵与性质问题

关于民主党派社会服务的内涵，学界大多从西方社会学中社会服务的概念出发，在关注社会服务自身内涵的基础上进一步加以引申，认为民主党派社会服务是社会工作的组成部分，应结合自身特点和优势，通过组织各自成员及其所代表的界别成员，为社会提供非营利或无偿性服务。显然，仅从西方社会学社会服务理念出发，就窄化了对民主党派社会服务内涵的认知。因此，有必要对民主党派社会服务的历史源流、属性、目的等问题进行梳理，澄清民主党派社会服务的内涵与性质问题。

第一，民主党派社会服务活动是历史与现实的统一。从历史上看，民主党派在创立早期，就致力于社会服务，在社会服务中体现自己的党派主张。比如说，1945年成立的中国民主建国会，其社会主张就是“充实职工福利及业余生活设施”，要求“扩大妇女教育和妇女职业”，号召“须以无告的贫苦人民为对象完成卫生保健工作”，从而实现“有业者之乐业”的目标[1]，其基本宗旨是“团结各界思想进步行动踏实之分子，合力推进民主政治，并以互助方式发展各种有利建国之事业为宗旨”[2]。当前阶段，民主党派参与社会服务是其投入到国家经济建设和社会发展的具体表现，并在此基础上形成了各自党派的鲜明特色。同样以中国民主建国会为例，现阶段的任务就是“充分发挥密切联系经济界的特色和优势，积极参加社会主义现代化建设，就经济社会发展重大问题进行考察调研，反映社情民意、协调社会关系、维护社会稳定、开展社会服务，为推进我国的现代化建设，完成祖国统一，维护世界和平，推动构建人类命运共同体作出贡献。”[3]可以看出，社会服务一直都是民主党派自始至终为实现党派宗旨而进行的社会实践。因此，切不可因政策、制度层面的不确切表达而否定民主党派参与社会服务的实践，“立足党派特点和自身优势”来投入到社会服务中来，应当是民主党派致力于自身建设和国家建设的共同表达。

第二，民主党派社会服务具有政治属性。在马克思看来，政党是代表一定阶级、阶层的利益和意志的政治组织。民主党派由建国前的民族资产阶级政党发展到如今的“中国特色社会主义参政党”，其阶级属性发生了根本性变化，但是始终是马克思政党语义下代表其所代表的那部分人的政治组织，其社会服务活动也必然有其政治属性和政治色彩，并愈发呈现其“全方位参政”色彩，表征着中国共产党统一战线功能的强化。从1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见（中发〔1989〕14号）》（后文简称“1989年14号文”）[4]到2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见（中发〔2005〕5号）》（后文简称“2005年5号文”）[5]中，关于民主党派社会服务的阐述都无一例外统一到中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度前提之下，就是一个鲜明的体现。当然，这里面隐含着一个问题，即民主党派社会服务和政府管理的社会服务之间的关系问题。政府管理中的“为人民服务”和民主党派社会服务二者之间在服务对象和内容方面必然存在交叉，但民主党派社会服务又必然不是政府服务的组成部分或延伸。当民主党派社会服务与政府管理交叉重合时，进则有越俎代庖之嫌，退则有党派作为不力之弊，因此，如何更好开展民主党派社会服务，处理与政府管理之间关系就是要准确把握民主党派参政党属性、民主党派社会服务政治属性的问题。

第三，民主党派社会服务具有“非营利性”特征。从经济学和法学的角度看，“无偿性”和“非营利性”不是等同关系，无偿性意味着服务对象接受服务时不用支付民主党派相应对价，即“免费获取”，而“非营利性”则强调民主党派在提供社会服务时不以“盈利”为目的，但可以收取适当的费用，二者虽然都体现民主党派社会服务的“公益”属性，但结果完全不同。从民主党派当下发展现状来看，个别成员和组织在部分社会服务中提供“无偿性”服务，应基于其自身状况定，倘若一概而论把民主党派的全部社会服务均界定为无偿性，长此以往，并不一定利于民主党派社会服务功能的发展。而定义为“非营利性”，即可以收取相应的对价，只要“不以盈利为目的”则可，和学校、医院等机构性质一般，这样一方面可以鼓励民主党派积极投身社会服务工作，另一方面也有利于形成民主党派开展社会服务的长效机制。

第四，民主党派开展社会服务的出发点和落脚点是围绕中心服务大局。首先，1989年14号文中述及“中国共产党和各民主党派的共同任务，就是坚持社会主义初级阶段的基本路线，为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家，为统一祖国、振兴中华而奋斗。”“中共对各民主党派的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。中共各级党委都要加强和改善对民主党派的领导，进一步加强和发展同民主党派的合作，支持各民主党派为社会主义物质文明和精神文明建设服务，为推进“一国两制”，实现祖国统一服务。进而“民主党派开展经济、科技、教育、法律、医卫、文化等咨询及社会服务工作，要以服务为宗旨，注重社会效益。政府有关部门要创造必要的条件，积极支持民主党派为社会主义现代化建设和统一祖国事业多做贡献。”[4]2005年5号文中表述是“发展是中国共产党执政兴国的第一要务，也是各民主党派参政议政的第一要务。多党合作和政治协商要牢牢把握发展这个根本任务，树立和落实科学发展观，紧紧围绕经济建设这个中心，自觉服务于改革发展稳定的大局，把各方面的智慧和力量凝聚到实现全面建设小康社会的奋斗目标上来，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明的协调发展和人的全面发展，实现中华民族的伟大复兴。”“党委和政府及有关部门要积极创造条件，支持民主党派和无党派人士紧密围绕全面建设小康社会开展各种形式的社会服务活动；充分发挥民主党派和无党派人士在反映社情民意、协调社会关系、维护社会稳定方面的作用；支持民主党派成员和无党派人士积极开展对香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞的联谊工作，推进经贸、科技、文化等领域的交流交往，为维护香港、澳门的繁荣稳定、促进祖国完全统一作出贡献。”[5]换言之，民主党派开展社会服务尽管呈现着各党派色彩的“异”和“多样性”，最初的出发点和最终的落脚点还是实现国家和民族发展中的“同”和“一致性”。

二、关于民主党派社会服务的功能与定位问题

民主党派参与社会服务有其内在规定性和合理性，社会服务是不是民主党派的基本职能或重要职能，对此，学界基本分为三大类观点：其一是“职能”说，主张社会服务是民主党派基本职能之外的“重要职能”[6]；其二是“载体”“平台”说，大致认为社会服务是民主党派联系自身和社会的纽带和平台，是实现参政党参政议政基本职能、实现参政党自身建设的途径和载体[7]；其三是“履职形式”说，主张社会服务是实现民主党派核心职能的“一种重要履职形式”[8]。

按照《汉语大词典》对“职能”一词的释义，“人、事物、机构应有的作用；功能”[9]，可以看出“职能”一词的内涵重点为“应有的”和“功能”两个。在西方政党制度学说中，政党是代表某个阶级、阶层或集团并为实现其利益而进行斗争的政治组织，其应有的功能有政治参与、利益表达、社会整合、民主监督、维护稳定等方面；在我国新型政党制度语义中，民主党派的基本职能是参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商。无论是西方政党制度还是中国新型政党制度理论中，民主党派职能中都不包括社会服务这一项职能。实际上，梳理我国有关民主党派的官方文件，可以看到，关于民主党派的职能定位只有“基本职能”这一说法，即“民主党派的基本职能是参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商。”除此之外并无“其他职能”“重要职能”“社会职能”之说。

当然，否定社会服务是民主党派的基本或重要职能范围，并不是否定社会服务对于民主党派的意义。社会服务是民主党派实现基本职能的“重要履职方式”，是民主党派参政议政、提升自身能力建设的“载体”“纽带”“平台”。从理论上看，这一观点也符合政党的政治属性和政治社会关系界说。一方面，从政党的政治属性看，政党是一种政治存在，是按照一定的政治目的采取一定政治行为的政治实体。因此，民主党派开展社会服务活动的目的始终从属于实现各自党派的首要政治目标，都是为实现党派整体政治利益而开展的具体服务。另一方面，从政党与社会的互动关系来看，政党行为总是产生在一定的社会土壤中，政党与社会的连接必然需要一种桥梁，社会服务就是参政党和社会互动的沟通桥梁。因此，把社会服务定性为民主党派实现其政治目标的一种履职方式更为妥当。从目前中国政治实践来看，这一描述也更加符合我国民主党派的社会服务活动。在新型政党制度背景下，民主党派通过社会服务不断加强自身建设，提高自身能力，进而更好实现其基本职能。换言之，社会服务是民主党派实现参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商三大基本职能的一种载体和平台。

三、关于民主党派社会服务的理论基础问题

各民主党派是“中国特色社会主义参政党”，拥有实实在在的参政权，这是关于各民主党派性质的根本性地位。“中国特色社会主义参政党”这一性质定位决定了民主党派的一切活动（自然包括社会服务）都是围绕社会主义事业建设而进行，并在中国共产党这一执政党的政治领导下开展。自然，理解民主党派社会服务的理论基础，既不能简单地从西方社会学范畴下“社会服务”理念出发，也不能单纯地从公共管理理论中寻找理论依据，更不能从只引证政党政治学说来扩充。换言之，对民主党派社会服务的理论基础不能片面地从“民主党派”和“社会服务”两个题面上去寻找支撑，从而把政治学中的“政党政治”功能和社会学领域中的“社会服务”简单叠加，必须结合“中国特色社会主义参政党”这一根本性规定来理解。

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，各民主党派参政权的发挥必须接受中国共产党的政治领导、必须依靠一定的制度架构。因此，民主党派开展社会服务不能脱离中国共产党领导的多党合作和政治协商制度环境这一语境。习近平总书记指出：“把我国制度优势更好地转化为国家治理效能”[10]。作为我国一项基本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度内生于中国土壤，并呈现了崭新的、远高于西方的制度优势，也是推进国家治理效能不断提升的一项重要制度。完整考量这些因素，就可以把民主党派社会服务的理论基础涵括进“国家治理”理论，即国家对一切事务的治理[11]。有别于西方政治话语体系中以“政府分权和社会自治”为中心的“治理”理论，我国国家治理本质上既是政治统治之“治”与政治管理之“理”的有机结合，也是政治管理之“治”与“理”的有机结合。[12]概括起来就是，民主党派社会服务是民主党派参与国家治理的能动表现，民主党派社会服务的理论基础是国家治理理论。

从国家治理理论的发展谱系来看，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。[13]党的十八届五中全会进一步强调，“十三五”时期要实现“各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成”。[14]党的十九大作出到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的战略安排，其中制度建设和治理能力建设的目标是：到2035年，“各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”；到本世纪中叶，“实现国家治理体系和治理能力现代化”。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》更是全面围绕“国家治理体系和治理能力现代化”[15]这一核心问题把与之相关的一些重要问题进行了详细阐述，其中关于国家治理体系和治理能力的内容、国家治理体系和治理能力之间的关系、发展脉络和远景目标、总体要求、最终目的等等问题都得到了系统表达。至此，以“国家治理体系和治理能力现代化”为核心的具有中国特色的国家治理学说已经趋于完善。实际上，按照习近平总书记的形象描述，推进国家治理体系和治理能力现代化“必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成”，[15]民主党派社会服务自然是国家治理的重要组成部分。2020年12月21日中共中央发布的《中国共产党统一战线工作条例》（后文简称《条例》）也对此进行了明确，新时代统一战线工作主要任务之一是“为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化服务”。[16]

需要说明的是，从时间上看，民主党派社会服务从各党派成立之初直到今天，都在不间断地得以开展，而首次明确提出于党的十八届三中全会，成熟于党的十九届四中全会的国家治理学说，却是社会发展的新近产物，一种后来建构的理论能否为该理论诞生以前就存在的社会实践提供理论基础？对此，一方面，从马克思主义关于理论与实践的关系角度来说，社会实践先于理论而产生，理论正是对实践的不断总结而得来的，理论的产生也是为了更好地指导实践。另一方面，作为引领中华民族走向伟大复兴的使命性政党，中国共产党对国家治理的认识经历了由“管控”到“管理”再到“治理”的发展阶段，从而不断强化执政能力建设。作为参政党，各民主党派也不自觉要受到这种认识水平的影响，并发展成为当前社会共建共治共享格局中的多元主体。新时代国家治理学说是在承旧基础上的革新，“制度更加成熟更加定型是一个动态过程，治理能力现代化也是一个动态过程”[15]，国家治理学说同样是一个动态发展学说。民主党派社会服务也是历史与现实的统一，并要在新时代国家治理格局下发挥更大作用。由此可见，将后形成的国家治理理论定位为先有的民主党派社会服务理论基础，是可行的。

四、关于民主党派社会服务的制度化建设问题

在现代国家治理中，制度为治理主体以何种方式参与治理提供规范指引，为国家发展指明方向。制度设计就是根据社会发展具体状况将这种方式规范化，从而有效地将治理主体的治理动能充分发挥出来。因此，党的十八届五中全会强调，“十三五”时期要实现“各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成”[14]。党的十九届三中全会指出：“必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟更加定型的中国特色社会主义制度。”[17]可以看出，衡量各领域制度体系的建设标准应该为是否“更加成熟更加定型”。就民主党派社会服务而言，作为社会共建共治共享格局中的重要内容，也应从成熟和定型两个方面去衡量。只有成熟和定型的“民主党派社会服务制度体系”，才能发挥并提高民主党派通过社会服务参与社会治理的效能。

无论从外部制度保障还是内部自身制度建设来考察，关于民主党派社会服务的制度建设都还达不到“成熟和定型”标准。就外部制度保障而言，改革开放以来，民主党派的地位、性质、功能、作用不断得以明确和强化，国家对民主党派开展社会服务的规范要求也逐渐明晰，民主党派开展社会服务也不断从自觉走向规范。1989年14号文中首次明确提出：“民主党派开展经济、科技、教育、法律、医卫、文化等咨询及社会服务工作，要以服务为宗旨，注重社会效益。政府有关部门要创造必要的条件，积极支持民主党派为社会主义现代化建设和统一祖国事业多做贡献。”[4]2005年5号文中进一步明确：“党委和政府及有关部门要积极创造条件，支持民主党派和无党派人士紧密围绕全面建设小康社会开展各种形式的社会服务活动。”[5]2020年《条例》中要求：“各级党委应当支持民主党派加强思想政治建设、组织建设、履职能力建设、作风建设、制度建设，支持无党派人士加强自身建设。”[16]社会服务自然属于民主党派履职能力建设和制度建设的关键内容，间接表明中国共产党对民主党派开展社会服务的制度支持。

制度层面的渐进发展基本上将社会服务由民主党派的自觉行为逐渐转化成了一种制度安排，社会服务也成为民主党派发展的一种重要驱动，开展社会服务也相应成为民主党派一种履职形式和内在要求。但是也要看到，这些规范民主党派社会服务的制度安排大多讲求原则上的“创造条件、积极支持”，属于纲领性、框架型要求，对民主党派开展社会服务具体性、细节性制度则鲜有规定。就民主党派内部自身制度建设而言，各民主党派逐渐建章立制，采取具体措施来适应顶层制度设计的发展，各民主党派从中央到省级层次逐渐建立相应的社会服务部门，以规范自身社会服务的建设和发展。[7]尽管有了中国共产党的引导和民主党派的自身努力，但正如习近平总书记所要求的那样，民主党派需要提高解决自身问题的能力，参政党要有新面貌[18]，折射出民主党派社会服务制度体系构建尚未达到“成熟定型”标准，仍有很大提升空间。

毫无疑问，新时代以来，民主党派在社会服务这一履职形式中充分发挥了自己的智库优势和监督作用，为推动国家治理现代化作出了重要贡献。这在当前脱贫攻坚战和全面防控新冠肺炎疫情传播中充分表现出来。2016年6月，各民主党派中央脱贫攻坚民主监督工作正式启动。8个民主党派中央对口8个贫困人口多、贫困发生率高的中西部省区，开展脱贫攻坚民主监督。截至2019年底，8个民主党派中央围绕这一专项工作深入一线调研达400余次，反馈和提交意见建议2000余条[19]。在全面战“疫”中，各民主党派第一时间行动起来，发挥自身特色优势，广泛动员各级组织和广大成员积极投身其中，以实际行动不忘合作初心，继续携手前进，践行中国特色社会主义参政党的使命担当。据不完全统计，截至2020年3月8日，共有63300余名民主党派医卫工作者奋战在全国各地抗击疫情第一线；针对疫情，各民主党派中央直接向中共中央、国务院报送意见建议34篇，向全国政协和中央统战部、教育部等部门报送的社情民意信息共计2739件，其中23件得到中央领导同志批示；民主党派各级组织和广大成员共捐款19.5525亿元，捐赠各类物资价值31.5327亿元[20]。这些数据充分展示了民主党派围绕中心、服务大局开展社会服务的规模和质量，诠释了民主党派在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中如何发挥其基本职能，从而把新型政党制度优势转换为国家治理效能。但是，从制度建设常态化、规范化要求来说，这些大量开展的社会服务实践尚未形成制度体系，更多属于“实践中的政治默契”[21]，需要将这种惯例做法和政治默契规制化、明晰化、具体化，从而推动制度的成熟和定型。

概言之，民主党派社会服务的制度安排是新型政党制度发展过程中不可或缺的一项重要任务。在外部制度保障建设方面，应从社会共建共治共享格局的形成出发，进一步“加大嵌入国家治理的制度供给”[22]，明晰民主党派开展社会服务的具体性、细节性政策安排；在民主党派自身内部建设方面，要着力于加强民主党派思想、组织、制度特别是领导班子建设，并建立健全民主集中制、民主生活会制度以及各项议事决策制度，从而提升民主党派社会服务能力。从外部制度保障和自身内部建设两方面着手，内外结合，促使民主党派社会服务制度体系构建尽快达到“成熟定型”，从而将新型政党制度优势更好地转化为国家治理效能。

五、结语

在我国的政治实践中，随着新型政党制度的定型和发展，各民主党派在中国共产党的政治领导下不断履职尽责，全方位、深层次地投入到社会主义事业建设中来。民主党派参与社会服务是历史与现实的统一，是中国特色社会主义参政党的应有之义。民主党派参与社会服务有其内在规定性和合理性，社会服务也是民主党派实现基本职能的重要履职方式，是民主党派参政议政、提升自身能力建设的载体和平台。同样，社会服务是民主党派参与国家治理的能动表现，国家治理效能的提升也要求从外部制度保障和自身内部建设两方面着手，促使民主党派社会服务制度体系构建尽快达到“成熟定型”，从而将新型政党制度优势更好地转化为国家治理效能。

推进国家治理体系和治理能力现代化是一项严密且庞大的系统性工程，既需要各方面的联动和集成，又需要多元主体的积极参与。从这一意义上说，民主党派参与社会服务具有重要意义，也大有文章可做，也必将会在中国共产党不断深化执政能力建设和民主党派强化自身能力建设的现实背景下，发挥实际功效，成为国家治理现代化发展的重要组成部分。