张少停 闫俊利 赵莉

摘要：“三权分置”是新时期农村宅基地制度改革的重大理论创新，同时也是农村宅基地制度改革的发展方向。宅基地“三权分置”是基于当前农村宅基地治理难题而提出来的，调查发现：当前农村宅基地存在一户多宅和一宅多户、占用农地建房、宅基地管理失效、宅基地闲置与无地可批等多种治理难题。基于问题导向，农村宅基地制度改革需要在坚持法律底线、分类施策的原则下大胆创新、综合推进，并通过土地确权、扩大流转范围、探索退出与回收机制以及市场化途径破解宅基地治理难题。

关键词：“三权分置” 农村宅基地 治理优化

宅基地是农村“三块地”中非常重要的一块地，宅基地制度是最为独特、最为敏感，也是最难决断的一项[1]。“三权分置”理论的提出为农村宅基地制度改革提供了基本框架和指导方向。2018年中央一号文件提出：“探索宅基地的所有权、资格权、使用权‘三权分置’改革”。历史上，农村宅基地的主要功能是保障农民基本住房需求，随着中国城镇化进程的迅速推进，城乡融合不断发展，大量农民转移进城务工，这也打破了传统城乡二元格局。城乡融合发展背景下，农村宅基地制度困境逐渐显现，并造成农村宅基地治理难题。

一、农村宅基地制度困境

（一）一户多宅与一宅多户问题并存

一户多宅是全国农村宅基地普遍存在的问题。农村宅基地分配制度实行一户一宅，即一个家庭承包农户只能有一处宅基地[2]。而一户多宅，是指一户占用超过法定面积的两处以上宅基地，主要包括继承所得、经济经济组织内购买所得、建新未拆旧、未经批准建新房、各种分户所得等。一宅多户是调研中发现的新问题新现象，是指一处宅基地共同属于两户以上农户的，主要是因为子女成年后没有分户造成的。

（二）占用农地建房现象大量存在

调研中发现大量农地建房现象。农村宅基地实行武昌分配使用制度，缺乏退出回收机制，造成“有进无退”的制度困境，导致大部分村庄早已没有宅基地可批，所以大量农民选择自己承包地私自建房。农地建房自然违反了国家农地农用的规定，但也不能全部的责任推给农民，我国农村实行农村宅基地无偿使用的政策，当前中国社会发生了巨大变化，农村社会也早已分层、分化，农村宅基地制度改革滞后，自然会引发各种社会问题。

（三）宅基地管理失效

农村集体经济组织以及基层干部是农村宅基地规划、审批、管理的责任主体，调研中农民普遍反映农村宅基地既缺乏规划和管理，又存在未批建房现象。用途管制只是控制用地规模和自上而下，在用地计划和指标上难以顾及农民盖房需求，形成农民新盖房大量占用承包地，危及耕地保护。此外，“农地建房”、“超标准占地”、“建新不拆旧”、“四至不清、面积不准”等现象，也和宅基地规划、管理有很大关系，这些现象就发生在村庄内部，却被“视而不见”、“睁一只眼，闭一只眼”，导致问题越积越多、矛盾越来越深。

（四）宅基地闲置与无地可批的悖论

大量农村人口转移进城，“离土离村”[3]导致农村宅基地闲置荒废。偏远的农村除城郊村外，交通不便、信息闭塞、发展落后，农民外出打工之后，大多選择留在城市，但农村房屋却闲置荒废在农村，既不利于实现宅基地价值，又影响农村村庄规划和美丽乡村建设。调研发现，一方面大量闲置宅基地荒废，另一方面村里农民需要建新房却“无地可批”，这也是导致大量农民在承包地私自建房的重要原因。

二、农村宅基地制度改革的原则

由于农村的空壳化，很多宅基地得不到利用，房倒屋塌，满院蒿草，确实是资源的浪费。从农村发展的角度来讲，宅基地过去没有市场属性，是“沉睡的资产”，农民拥有宅基地，人却在城市里打工，农民拥有巨大的资产却带不来任何的财产收益。这一块“坚冰”，其实不论是政府还是基层百姓，都希望能够打破，这也是目前农村最需要盘活的一份资产。

（一）分类推进：城郊村和远郊村

随着工业化、城镇化的深入推进，新时期农村社会已发生了巨大的变化，分层、分化是现代农村的显著特点，特别是城郊村、城中村、经济发达村和远郊村，在经济发达程度、土地价值、土地利用方式、一二三产业等方面都存在巨大的差异。因此，两类农村宅基地制度的改革决不能相提并论，决不能搞一刀切，而应该因地制宜，分类处理。

（二）坚持法律底线：集体所有、农地农用

依法治国是农村综合改革的最根本原则。宅基地制度改革是农村“三块地”最敏感的的一块地，内含巨大的经济价值，但也是国家管制严格的一块地，当前农村宅基地改革必须坚持：宅基地所有权属于农民集体、农民拥有宅基地使用权、一户一宅、宅基地不得占用农田、城镇人口不得购买农村宅基地等。

（三）大胆创新：宜农则农，宜建则建，宜营则营，宜林则林

农村宅基地制度改革既要坚持法律底线，又要大胆创新，否则改革只能是空谈。因此，宅基地通过土地整治后，应该因地制宜，宜农则农（土地复垦后可做农田农用），宜建则建（不适宜农用地），宜营则营（城郊村、城中村宅基地），宜林则林（偏远山村且不适宜耕种）。

（四）发挥改革合力

农村综合改革是一项系统工程，包括农村集体产权制度改革、人居环境整治、美丽乡村建设、精准扶贫、土地制度改革、股份制改革等众多内容，任何一项内容都和其他内容有着紧密的联系，宅基地的流转退出与取得、有偿使用、规划管理等相互关联，与农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农民住房财产权抵押担保相辅相成，与户籍制度改革、农村综合改革、新型城镇化推进互为因果，要统筹协调，总体设计，增强改革的系统性、关联性和耦合性，形成改革合力。

三、“三权分置”下农村宅基地治理优化

（一）加快宅基地确权工作，打好宅基地改革基础

尊重历史，面对现实，对于合法取得、四至清楚、无邻里纠纷、未超出规定使用面积、继承所得、购买所得、宅基地附属用地、特色文化保护用地等，尽快予以确权颁证。而对未经审批且占用承包地、非法一户多宅、1999年以后城镇户口购买、建新未拆旧的、超过法定占用面积的、不符合分户条件的采取强制收回、购买赎回、协商无偿收回等多种方式厘清宅基地产权。当前农村宅基地问题是由历史遗留、现实矛盾等多种原因共同造成的，具体细节十分复杂，在一些特殊情况上，需要具体问题具体分析，如果可以通过村民会议讨论，取得大多数村民同意，也可予以确权颁证。

（二） 扩大宅基地流转范围，放活宅基地使用权流转

农村宅基地保障与财产双重属性的特点限制了宅基地流转，“三权分置”理论得提出兼顾了财产属性和保障属性[4]。放活宅基地使用权流转，是促进宅基地市场化配置、赋予农民财产权的基本要求。要在放活使用权流转的同时，建立农民宅基地使用权与房屋财产权流转交易市场，允许农民房屋财产权交易，包括转让、出租、买卖、入股、担保抵押等。参照城镇房屋交易制度和农村土地经营权流转制度，建立农宅交易制度，纳入农村产权流转交易市场体系一并管理与服务。长远看，农宅交易范围不应局限于本集体内部，而是要向全民放开，面向本集体外的其他农村和城镇人口放开。建立健全农民宅基地使用权和房屋财产权确权登记颁证制度，清理乱占、多占问题，以此作为农宅交易的基础。对于祖传农宅、不同历史阶段形成的农宅要根据实际情况予以确权登记。建立健全宅基地使用权价值市场化形成机制与评估机制，防止行政干预、私相授受、寻租舞弊，切实保障农民及农民集体的宅基地权利，充分体现宅基地市场价值。

（三）探索宅基地自愿有偿退出和集体回收机制

建立农民闲置宅基地使用权自愿有偿退出给农村集体经济组织的机制，由集体经济组织、地方政府或其他用地主体给予补偿。宅基地使用权退出也需要引入市场机制，与宅基地使用权流转市场并轨运行，由市场形成价格。建立腾退宅基地的统筹利用制度，腾退宅基地可以复垦用于农业生产，可以用于农村集体经营性和公益性建设用地，也可以用于建设农民集中居住房屋。按照十八届三中全会提出的建立城乡统一的建设用地市场的改革方向，腾退宅基地可以由农村集体对外出让、出租、抵押、置换等，也可以复垦后用于城乡建设用地增减挂钩政策項目、土地指标交易等。也可以考虑在购房补贴、养老保险、子女入学等方面为进城落户农民自愿有偿退出宅基地提供激励，统筹推进宅基地退出和进城农民的市民化工作;可以尝试把宅基地退出与国家新型城镇化建设、乡村建设规划、宅基地有偿使用制度等结合起来，设立更多综合改革试点，提高农村土地制度改革与城乡社会发展的协调性;可以设置一些综合改革试验区，强化农村承包地、宅基地制度改革和集体产权制度改革的联动性，整体考虑宅基地、承包地和其他集体资源资产的“一揽子”退出。

（四）赋予农民宅基地更多权能

农村宅基地过去一直是“房地分离”政策，即宅基地所有权属于集体，宅基地不得买卖、转让、出租、抵押，农民只拥有宅基地使用权，这在过去符合农村社会的现实情况（农民未大量进城，长期居住在农村）。但新时期农村社会已严重分化，大量闲置荒废宅基地成为农民“沉睡的资本”，宅基地传统的两权结构已经不能适应新的农村社会，赋予农民宅基地更多权能势在必行。首先，可以依照承包地对宅基地实行“三权分置”，即集体所有权、农户占有权和使用权，即维护了集体所有权、保护了农户占有权，又能给宅基地使用权提供广阔的改革空间，如2017年中央1号文件提出的：“探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。”其次，更加细化宅基地使用权的产权结构，给予农民更大的使用和收益空间。一方面在远郊村，进城务工农民保留在农村的闲置荒废宅基地，可以允许他们在集体经济组织内部转让、出租，甚至买卖，只要在集体经济组织内部，可以赋予农民宅基地完整的土地产权;另一方面，在城郊村、城中村，城乡一体化程度较高，宅基地入市已经是既成事实，可以放开集体经济组织范围的限制，在一定期限内允许宅基地转让、出租、抵押、买卖，更大程度上实现农民宅基地的财产权利。

（五）城郊村宅基地市场化改革

土地资源的经济价值显化，土地市场化改革理应成为农村土地制度改革的支配性逻辑[5]。十八届三中全会《决定》提出，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，为此，必须充分发挥市场的决定性作用和正确发挥政府的作用。当前，我国处在深化经济体制改革、健全社会主义市场经济体制的关键时期，农村土地制度改革和土地要素的市场化问题是其中一项重要内容。在农村宅基地制度改革方面，缺乏宅基地使用权流转市场，市场没有在农村宅基地资源配置中起到决定性作用，极大地影响到宅基地资源的有效配置和合理利用。深化宅基地制度改革，引入市场机制，在农村土地集体所有制下，放活农村宅基地使用权流转，建立宅基地使用权流转交易市场，可以促进闲置宅基地的有效利用，提高土地使用效率，遏制宅基地闲置浪费现象，缓解城乡建设用地不足问题，促进农村土地节约集约利用，有利于形成城乡统一的建设用地市场。

（六）建立风险防控机制

宅基地和承包地一样，具有保障功能，是农民进城失败的最后退路，因此，宅基地改革应该重视建立风险防控机制，为农民提供最基本的保障。首先，无论是城市房地产还是农村宅基地流转都要保证房屋的居住属性，要出台政策防止炒作。农村因为过去没有这个市场，放开宅基地，就需要防止囤积土地，炒作土地，特别是城郊村、城中村和经济发达村，土地价值高、利益矛盾复杂，加强监督和管护，是防止投机分子炒地的关键。其次，对于自动自愿退出宅基地的农民，保留其集体经济组织成员权，一旦出现突发、意外情况，集体经济组织应该担负起农民最后的居住保障;或者由当地政府通过经济补贴、住房保障、再就业等手段帮助这些农民不至于无家可归、无房可住。第三，建立抵押失败防御机制。农民通过宅基地以及房屋抵押获得贷款，一旦经营失败无法偿还贷款，银行势必要处置抵押物，对农民来说是无法承受的，对此可以通过集体担保、延缓还款日期，或当地政府代还贷款、帮助农民再就业，或转让专门工商企业代为经营。

参考文献：

[1]国务院发展研究中心农村经济研究部著：集体所有制下的产权重构，中国发展出版社，2015版，149页。

[2]韩 松：论宅基地分配政策和分配制度改革，政法论丛，2021年第1期。

[3]刘守英，熊雪锋：经济结构变革、村庄转型与宅基地制度变迁——四川省泸县宅基地制度改革案例研究，中国农村经济，2018年第6期。

[4]董新辉：新中国 70 年宅基地使用权流转：制度变迁、现实困境、改革方向，中国农村经济，2019年第6期。

[5]张少停，康依宁：城乡关系视角下我国农村土地制度演变的逻辑：1949-2019，郑州轻工业大学学报（社会科学版），2021年第3期。

作者简介：张少停（1983——），河南许昌人，郑州轻工业大学马克思主义学，讲师，硕士生导师，研究方向为基层治理与农村土地问题。闫俊利（1986——），郑州轻工业大学经济与管理学院，硕士，研究方向为乡村治理。赵莉（1986——），河南水利与环境职业学院经济管理系，硕士，助教，研究方向为农村经济。

基金项目：河南省社会科学界联合会调研课题：产权管制视角下农村土地分置改革的实现路径研究（SKL-2021-2997）阶段性成果。郑州市社科联调研课题