白锐，苏琳，Nicholas S.Brasovan

（1.暨南大学 公共管理学院，广州 510632；2.中阿肯色大学,哲学系，阿肯色州 72035,美国）

自20世纪70年代以来，对风险社会及其治理理论的学术探索从破土萌芽到迅猛生长再到蔚为大观，自然科学、管理学、社会学乃至政治学都在这个领域积累了大量研究成果。但风险社会治理与一般公共管理领域最大的不同，是其治理理论无法适用普遍性的理论框架。在这个议题上，福柯治理态理论对于风险与不确定性、治理的制度体系以及治理过程中的权力—知识体系等的论述，都高度契合风险社会研究。尽管福柯并未专门论述过风险社会治理，但福柯治理态理论因其哲学高度、理论视角以及话语体系，值得认真分析，以资风险社会治理理论指导性框架之用。

一、治理态理论及其要素

王绍光的研究发现，治理这个概念发端于西方语言，在过去主要指“控制”，并且使用率极低，只是在过去20多年间由于福利国家式微等原因才被广泛使用并呈井喷式态势。［1］以伦克为代表的学者则看到福柯的治理态理论是对过去治理理论的总结，认为福柯理论无论从分析方法还是理论层面都将治理理论推向更高的高度。［2］这个评价认识到了治理态理论在哲学与政治学研究中的重要价值，福柯哲学思想的高度是以治理为主线，将从文化到制度、从个人治理到国家公共管理的人类社会生活都纳入理解范围，而治理态是整个人类社会生活的最高形态。从国家治理与风险社会治理的理论角度，我们将治理态理论归纳为三个要点：第一，治理本质上是一种国家理性的体现；第二，治理的目标是控制不确定性；第三，国家逻辑中的管理行为专门化。

首先，治理本质上是一种国家行为。福柯认为国家具有内在的发展逻辑，并将这一内在逻辑命名为国家理性，这个独特的术语总括了国家在现代性时代独特的规范性路径。源于16到18世纪的现代性的发展，使得国家本身衍生出一种自我意识，这一意识成为推动国家发展的精神性的根本动力。启蒙时代以来的思想注意到了这点。无论是马基雅维利、洛克和卢梭，还是吉登斯、斯考克波和切姆尼兹等现代学者，都对此现象作出过理论思考。卢梭在《社会契约论》中所称的“公意”与斯考克波所谓的“国家自主性”［3］实质上具有同一意蕴。福柯对这种国家自主性作了更为理论化的分析。福柯在著作中借切姆尼兹的话，认为国家理性就是“在所有政治事务中完全为了实现国家的维持、扩张与福利都必要的且我们必须采取的最便捷与迅速的一种政治考量”。［4］257福柯认为，到了现代性时代，国家客观与主观相统一的内在规定性还表现在这一点：民族国家体系已经很明显取代了自然秩序、世界秩序甚至神性秩序，成为新时代的人类生活秩序。此处的国家理性一方面是对历史上国家实践的概括与归纳，另一方面是从政治哲学视角确认了国家理性作为国家治理的规范性基础，具备本体论上的指导意义。

其次，在国家理性的推动下，国家形态日趋复杂，对国家的统治与管理活动必然专门化，这是现代国家的最重要特色之一。现代国家形态形成于16至18世纪的欧洲。在福柯之前，卢梭已注意到国家理性与国家治理形式之间的可剥离状态。他认为国家和政府是两种不同的实体，国家是最高的理性，即主权者共同体，而政府，即具体掌握国家治理制度与技术的共同体，是负责执行国家理性的。［5］卢梭极有见地地看到了国家治理专门化正逐步出现，这个趋势到20世纪初时正式被威尔逊和古德诺等学者以政治—行政二分法作了范式意义上的明确规定，沃尔多的行政国家理论是对这一思想传统在政治哲学上的全面总结。正是在同样的理论路径上，福柯认为，主权者在法律手段与规训手段上，开始形成治理的艺术，这种新的认识与管理政治共同体的知识与技术，福柯称之为治理态（governmentality）。国家的现代性问题不是国家取代了社会，而是国家本身“政府化”。治理态是新型国家形态，其核心是治理。但与古德诺和沃尔多不一样的是，治理态理论打通了个人与国家的关节，甚至拆除了身体与社会之间的无形壁垒，治理从微观到宏观分别指涉个人、家庭与国家，对应道德规范、经济管理与政治治理三个领域。与西方一般将公共—私人领域二分化的思想传统不同，福柯认为这三个领域之间有着其连续性，这一观念颇类似于儒家的修身齐家治国平天下之说；但儒家思想则强调个人的道德内省，所谓内圣外王，内圣是外王的因，因此个人修养与治理是关键。而福柯理论与儒家观念的不同之处在于，治理态的经济领域是核心，特别强调治理首先是对经济事务的治理。“16世纪经济是一种治理形式，而18世纪，在经过一系列复杂过程后，经济指一种现实（reality），指政府的干预领地。”［4］95也就是说经济形态已经主导了国家本身的发展。

国家治理成为专门领域，除了治理主体与国家主权者分离，治理本身有专门的事务领域与技术领域，这个领域充满了复杂性。复杂性首先体现在治理的事务性上。治理是对事务或事件的处理，对比之下，中世纪的治理是对领土和臣民的处置。什么是事务？事务即是人与事物、人自身事件（如疾病、死亡等）、习俗、行为方式以及思维模式的复杂关系。福柯曾举船长职责为例，管理一艘船不只是维护船只与管理船员，而是与人、船、货物、天气、海洋甚至各种可能事件处理关系，并且不同时期其侧重是不一样的。复杂性还体现在政府治理目标的多重性上，因此，政府治理的策略也是多样的，必须要超越简单的法律或法令。原因是事务本身就是多样且不断变动的，不可能以固化的法条来管理。由于治理主体独特身份得以确立，同时事务范围得以明确，因而围绕着国家治理的行政机制与新型知识慢慢形成，特定的专门知识成为治理中的必要工具，例如统计学实质上是一门关于国家治理的科学。但治理知识只靠科学是不够的，事务的复杂性与策略性使得治理主体必然大量依靠这个独特领域的个人经验。治理包含着科学的要素，也包含艺术的要素。治理实践的复杂性决定了治理本质上是一门艺术，可称之为“治理的艺术”或“政府的艺术”的领域，因为它面临着近乎无限的可能性。

最后，国家治理的工具性手段是建立起一系列独特的国家运作机制，其重要目标是规避不确定性。福柯将这一整套目标明确、体系复杂的机制命名为安全机制。可以这样总结福柯的理论：国家理性夯实了国家治理的合法性基础，管理专门化保障了国家治理的有效性过程，而安全机制在维护着国家治理合法性的同时，有效确保着管理机制的效率。因此，福柯认为，治理态的核心是建立一套安全机制。福柯理论的一大特点是其术语有自己的特定涵义，因此很有必要对其特定意涵进行细致分析与把握。安全机制中的安全，就是指国家对抗威胁人类生存最直接的物质稀缺性所需要的经济—政治安排，也指为了维持经济增长而应对各种自然与社会不确定性的各种技术（如保险制度）。机制则至少包含三个方面：物质基础、制度体系以及知识系统，也即是说，机制既包括维持国家权力运转所需要的物质基础，也包括制度体系与管理体系，还包括维持现代国家运转的知识系统。国家理性必然带来为了国家的生存与发展所必需的安全机制。安全机制的种种技术之确立，是“现代社会的典型特征之一”。［4］34制度主义政治学同样重视制度或机制的重要性，但与制度经济学一样，一般制度主义理论将制度或机制视为为实现组织利益而对主体具备约束力的组织形态的正式制度，其重心基本在法律与国家上面。安全机制则是一个非常复杂的概念：一方面既指正式的约束制度，另一方面也指称为了国家理性这一总目标而建构出来的文化与知识体系；一方面既具有对制度安排的描述作用，另一方面又包含着基于国家理性的规范意义。安全机制的确立与国家理性的诞生、延续是相互缠绕的。从政治学角度加以总结，治理态中国家理性关涉现代政治共同体的合法性，治理艺术涉及国家权力的穿透力，而安全机制则将国家存在的正义要求与效率追求整合起来。

二、风险社会特征与治理态的解释

贝克认为，以此观之，风险社会实质上是一种“新现代性”。［6］4-5一方面，现代性社会的所有进步都必然带来系统性风险的增加；另一方面，社会仍然存在着匮乏现象，因物质匮乏而产生的危机会使风险产生叠加效应。因而，风险社会是一种新的社会形态，它已经超越了工业社会成为20世纪后半期以来全球发达国家与大部分发展中国家的显著社会特征。［6］18-39我们必须掌握风险社会的总体特征，这样才能为风险社会治理提供基础理论方向，治理态理论恰好提供了一个很好的观照角度。

风险社会最重要的特点是其系统性。国际货币基金组织在2009年的G20会议上，对全球金融风险的系统性作了这样的描述：“系统性风险即是这样的风险，金融系统中（1）全部或部分机构损毁带来的，且（2）极可能对全球整体经济带来严重负面后果的金融服务崩溃风险。”［7］这一说法非常典型地表明，风险系统性强调整体与部分之间的关联，同时局部损毁可能带来整体风险。今天我们面临的社会风险，既有源于自然原因的风险，也有源于人类科技与工业原因的风险，还有纯粹源自社会原因的风险，任何一种风险都是牵一发而动全身的。自然灾害、垃圾焚烧、公共卫生危机或重大工程事故以及全球恐怖主义等等都可能引发整个社会甚或世界范围内的危机。此外，风险之间相互关联，并没有单一的事件因果链，例如城市公共轨道交通的风险，既可能是技术性的，也可能是设计缺陷，设计缺陷可能涉及城市管理，且还可能是社会性的。一次流行病的冲击，既是对医学、卫生学的挑战，也是对国家卫生与健康体系的挑战，甚至是对整个社会自治能力与国家治理体系韧性的挑战。当今社会的风险已经无法用单一的技术性原因来解释，风险中的科学理性与政治理性相互缠绕。一个简单的食品安全事故，可能导致严重的社会风险。加之随着全球化的深刻影响，各种社会风险已经突破国家疆界与阶级分野，一个国家的金融危机也可能是世界性的危机，发生于社会一隅的校园安全事件，影响的家庭可能来自各个阶层。另一个不容易看到但嵌入社会体制中的因素，是风险知识日益复杂化，知识成为权力，风险意识成为权利要素。掌握风险知识即意味着在风险事件上具有更多的信息权与发言权，而不了解信息但具备风险意识的公众会使风险事件更加复杂化。

风险社会的另一特征便是风险的不确定性。齐格蒙特·鲍曼从风险本身的性质加以论述，他认为风险在实质上即具有不确定性。鲍曼在《液态时代》（Liquid Times）中认为，16世纪以后的现代世界越来越认同乌托邦，而乌托邦就是要规避恐惧，规避不确定性。“不确定性就意味着恐惧。”［8］吉登斯认为，现代社会中尽管人们努力建立实现幸福与安全的社会秩序，但充满危险的不确定性因素仍然存在。风险是不确定性的实质，如果没有不确定性，即没有风险。［9］由于21世纪安全机制的作用，稀缺性之紧迫已经大大缓解，而不确定性带来的风险史无前例地巨大。正如贝克所说，哥伦布刚到美洲大陆时的风险，与当今世界面临的核裂变与核废料堆放所形成的风险不可同日而语，后者才是对人类的系统性的威胁。“过去危险能够追究到医疗技术的缺乏上。今天，它的基础是工业的过度生产。因而今天的风险和危险，在一个关键的方面，即它们的威胁的全球性以及它们的现代起因，与中世纪表面上类似的东西有本质的区别，它们是现代化的风险。”［6］18风险的现代性与系统性特征，使得风险社会面临更大的不确定性。可是现代国家发展的一大悖论却是，越是希望控制其不确定性，越是发展出控制不确定性的各种知识体系与技术体系，不确定性却越是广泛地存在且日益突出。不确定性成了自我实现的预言。不确定性的根源有二：其一在于人类认知能力的有限，其二在于人类认知模式的固化。首先，伴随着天文学与物理学等自然科学认识能力的迅速增强，人们对社会与人文领域的认识也在加深。假如人可以在对地理环境充分熟悉与理解的基础上制作一份精确的地图，那为什么不能期望对所有人类事件制定一份详细的地图，借以消除在政治世界与社会世界中旅行时面临的不确定性呢？但社会世界与政治世界的无限可能性，决定了理性始终是有限理性，不可能从根本上消灭不确定性。其次，现代世界的人们拥有受科学主义影响的认知模式，即期望以因果链的事件规律预测未来，甚至所有知识都被化约为理性知识，化约为因果律的知识。可是现代科学知识与不确定性之间的关系，如同潘多拉盒子的隐喻，在人类拥有越来越强大的改造自然与人类自己的强力时，自己也暴露在更多的不确定性之下——而更多的、影响更深远的不确定性，要求人类掌握更多的知识与发展更多的技术来控制这些不确定性。

一方面，风险社会治理实践与相关知识的专门化是现代社会日益明显的事件。风险社会的特征日益突出，不确定性的代价越来越大，使得对风险的管理实践日益成为一个专门领域。从机构设置上看，美国联邦政府在20世纪50年代成立了联邦民防局（Federal Civil Defense Administration），这个机构为美国应急管理体系建设储备了第一批专门的人才。1979年，美国成立联邦应急管理署（FEMA），此机构初始阶段的功能是双重的，除了应急管理以外，还负有民防或内务执法职责。“9·11”事件以后，布什政府成立国土安全部，将应急管理署整合进来，从而在机构设置上一方面整合了对风险要素的认识，另一方面将应急管理署应对风险控制的职责专门化。我国的风险社会治理实践也一样。新中国成立初期的风险主要是自然灾害和消防，但随着我国现代化建设的迅猛推进，社会种类风险要素日益突出。我国应急管理事业机构从最初重点在消防等事务一直到成立国务院应急管理办公室，再到2018年成立国务院直属的应急管理部，配套以各省市甚至基层都专有的应急管理部门。此外，应急管理机构工作人员与相应的应急管理法律、法规数量都大大增加。国家治理中的风险管理从无到有，从简单到精细化，近年来进入快速发展阶段。

另一方面，风险控制知识与技术得到系统性的增长与积累。现代自然科学以及如统计学这样的社会科学也发展起来以应对风险社会治理中的技术问题，政治学与公共管理学也期待从国家的总体特征和现代化理论的基本面貌上理解风险社会治理。随着风险社会治理知识体系的逐步形成，学术团体也逐渐产生并壮大。美国北德克萨斯大学的公共行政学系在1983年开设了“应急管理与规划”专业，成为美国首个开设应急管理本科专业的院系。随后的20多年里，美国应急管理教育与研究急剧增长，无论是大学学位还是职业证书发放都是如此。相比之下，我国风险社会治理的相关研究更加如火如荼。2003年“非典”疫情后，我国各研究机构和高等院校成立了与应急管理相关的研究机构，例如清华大学危机管理研究基地、中央财经大学危机管理研究院、上海交通大学应急管理研究中心等，一些科研机构和高等院校开始招收危机管理、应急管理方向的研究生。［10］2008年，暨南大学率先在全国招收应急管理专业本科生，开了中国大陆应急管理高等教育之先例。2014年，我国国家级学术团体中国应急管理学会成立，成为这个领域知识专业化的重要标志。

从方法论上认识治理态理论，能找到治理态理论为风险社会治理提供分析基础的契合点。福柯方法论的独特性体现在其将制度的重点放在制度生成的背景与过程中考察，这样做的好处是既避免了孤立看待事件，也避免了将生活世界作为静态对象加以观察。“知识考古学家不再追问笛卡尔的《第一哲学深思集》是什么意思（即笛卡尔试图表达的是什么观点）；他们只是把笛卡尔——及其同时代作家，无论是否出名——的作品用作线索，据此来重构这些作家思考和写作时置身其中的系统的总体结构。仍用考古学的类比来讲，福柯的兴趣不在于某一特定的研究对象（即文本），而在于这一对象的发掘现场的整体结构。”［11］福柯主张事件构成了管理的核心要件，社会不是一个具有目的论意义的理性框架，而是一个场所，场所的转换、场景的转换充满不确定性与戏剧性。福柯在法兰西学院的教授席位名称是“思想体系史”教授，但他曾经在20世纪70年代的多个演讲中提到，人们经常以system这个词的单数向他提问，而他心目中的体系或系统是复数的systems，人类社会，具体到我们的话语中，现代国家的体系或制度，是多重的、多种形态的，是层叠式存在且在多个时间段上展开的；此外，系统有一个重要的特征，它们满布着断裂点，这些断裂点使得传统理性主义的管理手段无法令人满意地实现预期的有效性。

福柯认为治理态的总体特征是去制度化，在正式制度的框架下，存在着意义、文化与制度多向度的能量流动。他主张对治理体系的认识不要从组织制度的正式构成上切入，而应该看框架背后的意义结构。正如同分析语言体系一样，“人们不会去根据语法结构研究眼前的、作为原材料的文本：你不会去描述语义结构，你的目标不在于分析语言。那是什么呢？如果不是去发现那启动了语言的思想，不是去重构文本被赋予的持久但却可能扭曲的翻译下的表象，那又是什么呢？如果不是去发现构建了文本的人们背后的动机，去发现人们主动但却不自知地沉积下来的意义，那又是什么呢？”［12］但这种去制度化，是从两端分别展开的：一端是微观化，解构制度构架，深入到事件当中，在流动的事件上寻求现实答案；另一端则是宏观化，同样是解除制度的决定意义，但却是将制度放到更深层的背景中，放到产生制度与制度性知识的深层社会过程中。假如我们在进行风险社会治理时，遵循这样的原则，那么，在这两层话语交替表述下，人们就可以突破制度桎梏，深入风险社会治理的深层。

三、过度治理：风险社会治理陷阱

行政国家理论认为，现代国家处在不断发展的过程中，行政功能强化是一个必然趋势。吉登斯在解释现代民族国家成长时也认为，其制度特点具体表现在行政权力集中化、监督机制强化以及强制手段日益强化。这些都是治理态存在过程中的必然现象。从治理态理论的角度，有必要认清其社会维度、制度维度甚至文化维度的不断变化，从而规避风险社会治理中的种种问题。

国家理性看起来已经成了现代治理态与人类生存的历史规律中的首要的、不可替代的法则。治理态作为规范上的规范，会与社会形成不可协调的冲突。权力天然具备向心倾向的吸附力，国家治理机制因之易于走向权力运作的整合趋势——因为这是最有效率的机制。治理态理论其实是以另一套语言系统来解释马克思论及的国家与社会之间的矛盾。当然，在重大风险来临时，治理态与社会本身的张力将更明显，随着社会高度的整合化，这一冲突更加明显，也正因为如此，风险社会之风险性也日益增加。风险社会治理中应该避免过分依赖刚性法则。当然，国家治理的刚性制度必然要适应鲜活的社会中物质、人员、信息以及事件的流动。最近这些年关于风险社会治理的韧性原则的研究日益增加，其实质就是期望回应这一理论问题与实践难题，但目前看来仍然没有完美的解决方案。

从根本上来说，风险社会治理中最大的陷阱在于过度治理。在国家理性逻辑推动下，国家话语主张自己掌握整体性的国家知识，即掌握了关于国民需求与期望的整体知识。这构成了过度治理的潜在动能。

过度治理的一个表现是将法律意义上的难题用管理手段来解决。以所谓压力型体制为例，压力型体制最早出现于地方政府的经济绩效锦标赛中，但现在综合发展成为多方面、多层次压力下的整体机制。在我们的风险社会的管理诉求以及压力型体制的特殊催化作用下，这种管理主义演变为风险社会治理中的层层加码。对一线工作者的多个调研显示，这已经从七八年前的担忧演变为现实。这对于被管理者也并非有益，委托出自己的义务也必然交出自己的权利，寄予过多的期许必然会失去自我掌握的自由。管理的基础是现代法权体系，最需要明确的还是法律框架，明确法律意义上人的权利与义务，即使面临着风险也是如此。风险社会仍然是法治社会，只有明确了个人的权利基础，治理态才有其合法性基础。随着行政国家的发展，无论是梭罗的“公民不服从”权利，还是“反规范的绝对权利”，都是一种呼吁从无所不在的管理形态下的个人回归到法律意义上的个人的要求，表达的是将人从韦伯所谓的冰冷的“铁笼”里释放出来的愿望。

我国基层治理近些年总结出一些先进经验，但也有一些教训，其中过度治理是突出的教训之一。有媒体总结“痕迹管理”与“痕迹主义”之别，认为“科学适度的痕迹管理，是检验过程真伪、提高工作质量的有效途径。然而，痕迹管理发展为痕迹主义，显然背离了初衷，异化为形式主义、官僚主义的新变种，让基层苦不堪言”。［13］痕迹管理与痕迹主义的区别，就是正常管理与形式化管理的区别。这种形式化的“上面千条线下面一根针”的管理形态，正是过度治理的典型表现。治理态理论特别强调从宏观和动态的治理理念上认识我们面对的社会，有鉴于此，风险社会的治理特别需要规避过度治理的陷阱。