李伟,李晓坡,李起

(1.南阳市河湖事务中心，河南 南阳 473000；2.卧龙区水利局，河南 南阳 473000；3.南阳市河湖事务中心，河南 南阳 473000)

1 河道采砂管理现状

河道砂石是重要的建筑材料，河道砂石开采利用由来已久。2013年以前，国家、省、市对河道采砂管理没有专门的规定，河道采砂管理缺乏依据、秩序紊乱，在河道管理范围内乱采乱挖、随意堆放，严重影响河势稳定、防洪安全、相关工程安全和生态安全，社会矛盾集中，严重影响社会稳定。2013年4月，《河南省河道采砂管理办法》的出台，给河道采砂管理工作提供了依据，但散小企业为获取中标，在挂牌拍卖时竞相抬高报价，造成市场砂价虚高，或中标后为追求经济利益，千方百计超范围、超深度、超许可采砂量开采。由于各级水利部门人员少，监管不到位，给河道采砂监管造成极大困难。再者，现行法律对非法采砂处罚力度小，加上水利行政部门无行政强制权，部门联合执法难度大，违法采砂成本低，造成非法采砂屡禁不止。为规范河道采砂管理，各地不断探索河道采砂管理的新模式。2018年8月，南阳市委、市政府出台了《南阳市推进河道砂石资源管理国有化改革稳定砂石市场的意见》，要求各县区成立国有采砂公司，采取统一规划、统一发证、统一开采、统一销售、统一收益分配、统一管理、联合执法的“六统一联”模式对河道砂石开采经营实行统一管理，在规范河道采砂方面取得了良好的效果。2018年12月1日，河南省水利厅印发了《河南省河道采砂现场管理规定》，对河道砂石的开采、运输和存储做出了明确规定。2019年2月，水利部印发了《关于河道采砂管理工作的指导意见》，对责任落实、规划约束、许可审批、采砂监管提出了明确要求。各地认真贯彻国家、省、市有关管理规定，河道采砂管理基本实现科学、规范、有序、可控的局面，但在具体工作中存在着一些亟待探讨和解决的问题。

2 当前河道采砂管理中存在的问题

2.1 采砂规划编制不够科学

各地按照《河道采砂编制规程》编制的河道采砂规划，由于前期工作不到位，导致规划编制不够科学。主要表现在：学习不到位，对禁采区划分标准掌握不准，或前期调查不到位，存在漏调查现象，将依法应划为禁采区的河段划为可采区。前期测量或标准把握不全，可采取范围划得过大，工程及设施预留保护范围过小，形成安全隐患。前期勘察资料精度不够，造成可采区砂石的储量计算不准确。前期论证不充分，采砂设备选型不合理，造成后期采砂无法实施，或采砂深度难以控制。

2.2 年度实施方案编制不合理

各地编制的河道采砂规划基本为5年规划，随着经济社会的发展和河势的变化，一些可采区在实施时已符合禁采条件，应禁止采砂。但由于在编制年度实施方案时没有做好现场调查，导致没有及时将可采区变为禁采区，继续实施河道采砂。有的地方因考虑乡村经济利益，采砂点设置过多、分布零散，造成河道采砂现场管理难度大。同时由于点多、分布零散，即使规范采砂后，河床依然坑洼不平，影响河势稳定效果。

2.3 采砂现场管理不规范

河道采砂公示不到位，导致部分群众误将合法采砂当作非法采砂举报，造成舆情量大，行政成本增加。采砂现场起止点设置不明显或不设置，造成监督管理难，不法企业超范围采砂。采砂深度缺乏有效控制措施，特别是水下采砂深度难以测量，不法企业超深度采砂。土地征用难，部分采砂企业不得不将砂石堆放在河道内，严重影响防洪安全。部分地方存在重经济效益，轻生态修复，不仅不能及时对因采砂而损坏的道路、河道岸坡和相关水利设施进行修复，而且不能及时清理河道内的弃料，平整河床，给河道生态造成严重破坏。

3 解决现存问题的对策

3.1 科学编制河道采砂规划

采砂规划是合理开发利用砂石资源的依据，科学编制河道采砂规划，依法划定可采区、禁采区，合理确定采砂深度、采砂控制总量和年度开采量意义重大。

3.1.1 全面掌握规划编制依据

规划编制单位要组织规划编制人员认真学习国家有关法律法规、规划编制技术规程，明确规划编制依据、方法、内容等。

3.1.2 扎实做好前期调查工作

规划编制单位要全面收集与规划相关的有关部门的资料，深入实际详细调查河道内相关建筑物的建设情况，认真做好实地测量和勘察工作，为规划编制打好基础。

3.1.3 科学分析论证

规划编制单位要全面系统地分析论证，依法划定可采区、禁采区，可采期和禁采期，合理确定砂石储量、采砂深度、可开采总量、年度控制开采量和采砂作业方式，并编制河道采砂规划。

3.1.4 严格审查审批

河道采砂规划涉及的相关部门，要立足本行业相关法律法规和规定，对规划进行认真审查，并提出合理化的意见建议，以便规划部门修改，审批部门科学审批。

3.2 合理编制年度采砂方案

年度采砂方案是年度砂石资源开采的重要依据。编制年度采砂方案重点要把握好以下几点。

3.2.1 做好现场复核工作

方案编制单位在编制河道采砂年度实施方案前，要做好采砂点的现场调查，依据河势变化、河道管理范围内工程建设情况和相关政策，对可采范围、采砂深度、作业方式进行调整，并按程序报规划原审批机关进行审批。

3.2.2 突显规划的刚性约束

方案编制单位在编制河道采砂年度实施方案时，采砂点位置设置、采砂范围、采砂深度、采砂机具的配备、采砂年度控制总量等要严格按照批复的河道采砂规划执行，确需变更的要报规划的原审批机关进行审批。

3.2.3 科学设置采砂点

为便于生态修复，减少地方关系协调和行政监督成本，要集中开采、便于监管、便于生态修复的原则，尽量减少采砂点。

3.3 加强河道采砂现场监管

采砂现场监管是规范化河道采砂管理的重点，现场管理不到位，采砂企业打着合法采砂的招牌，乱挖乱采，不仅影响防洪安全、相关工程安全和生态安全，而且严重影响人民群众切身利益和政府形象。

3.3.1 做好现场管理的前期准备工作

建立健全现场管理机构，配备现场管理人员和相关设施，明确管理责任，完善相关管理制度，落实工作经费。针对部分地方人员不足，技术力量薄弱的问题，建议参照工程施工监理的方式，委托专业监理公司进行现场监理。

3.3.2 做好公开公示工作

发证部门要向当地群众讲清采砂规划审批、采砂许可及生态修复等情况，征得群众的理解和支持，并在采砂点河道岸边明显位置、主要下河交通路口和群众聚集的地方设置公示牌，公示河道采砂相关信息，自觉接受群众监督。

3.3.3 做好开采前的准备工作

采砂企业严格按照批复的年度采砂实施方案做好实地放线和原始地形测量工作，并在采砂点的四周设施明显的标识，便于施工和监督管理。采砂现场监督部门要严格按照批复的年度采砂实施方案核查采砂,对企业的技术人员和设备配备不符合要求的禁止开始采砂。

3.3.4 做好采砂过程监管

现场监管人员要采取现场测量、计重等办法，加强对采砂范围、采砂深度、采砂量的控制，严禁超范围、超深度、超量开采。坚持“边开采、边修复”的原则，督促采砂业主及时将砂石清运出河道管理范围以外，平整弃料堆体和采砂坑。河道采砂结束以后，发证单位要组织有关部门对河道采砂情况、生态修复情况，损坏的道路情况及相关设施修复情况进行验收。

3.3.5 充分利用现代化信息技术加强监管

发证单位在委派人员进行现场监管的同时，要在采砂点的四周设置电子围栏，在采砂船、运砂车上安装GPS卫星定位系统，建立采砂电子化监控系统，设置自动报警系统，对采、运、储实施24 h在线监控。

4 结语

近年来，各级党委政府高度重视河道采砂管理工作，认真贯彻落实习近平总书记的生态文明思想。不断完善河道采砂管理的体制机制，创新管理模式，建立河道采砂管理党政责任制，坚持疏堵结合。既严厉打击非法采砂，又在保证安全和生态的前提下，通过科学规划、规范许可、有效监管，使砂资源的开发利用更加科学合理。