马明茹

（中共滨州市委党校 法学教研室，山东 滨州 256600）

维护宪法权威是我们党鼎力追求的法治目标。党的十九大报告以及十九届四中全会均将“推进合宪性审查工作”明确为深化全面依法治国的重要制度要求。在2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上，将坚持依宪治国、依宪执政确定为习近平法治思想的核心要义之一。会议重申了宪法第五条的原则，要求任何主体，无论团体或个人、基层或中央，都有职责保证宪法实施。合宪性审查作为宪法实施的重要保障，其重要性已经达成高度共识。有力有序推进合宪性审查，离不开强有力的政治引领，更需要切实有效的制度与机制保障。

一、合宪性审查的基础理论

（一）合宪性审查的概念

合宪性审查并非为我国的制度原创，作为舶来概念，它自上世纪70年代末为我国学者引进并逐渐引发关注。通过分析其内涵，可以将概念界定为“特定机关对有关规范性文件或国家机关履职行为是否符合宪法进行审查判断的制度”[1]30。合宪性审查通过对审查主体、程序、效力等的制度构建，对违宪行为加以纠偏、追责，从而为宪法精神的实现和宪法权威的彰显筑路搭桥。

准确理解我国的合宪性审查，需要与相关概念进行学理区分。

宪法监督权是全国人大及其常委会保障宪法实施的重要权力。1954年我国制定首部宪法时就确定了“全国人民代表大会监督宪法的实施”，历经近三十年的政治实践，1982年宪法将监督主体进一步扩展至全国人大常委会，自此，宪法监督成为正式的制度性安排。合宪性审查是为完善宪法监督体系而引入的，是宪法监督重要的实践形态和制度载体。

与合宪性审查相比，违宪审查倾向于预设“违宪”，体现了西方分权制衡的对抗思维，而合宪性审查一般运用合宪性推定，立场上倾向于对立法或国家机关行为的信任，体现的是国家机关分工合作的组织原则，更加符合我国的政治现实。

与宪法监督主体相同，备案审查权也归属于全国人大及其常委会，其主要工作是对规范性文件的合法性、合宪性进行事后抽象的审查，审查内容与合宪性审查存在部分重合，可看做合宪性审查的初级实践，但两者存在诸多不同。审查范围上，备案审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例及经济特区法规、司法解释（后文简称三规一条例一解释）。合宪性审查不限于此，还应包括法律、国家机关行为乃至党内法规；审查内容上，前者审查合法性及合宪性，后者仅为合宪性；审查方式上，前者为抽象的事后审查，后者则将抽象审查和具体审查，以及事前审查与事后审查相结合，审查方式包含抽象的事前审查、抽象的事后审查以及具体的事后审查。

（二）合宪性审查的意义

1．有利于加强和改善党的领导、完善依宪执政

“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政”[2]。合宪性审查通过对违宪的纠偏及合宪行为的确认，有助于以法治化的方式加强党的领导，保证执政在宪法和法律的框架内运行，从而督促其不断提升执政能力和领导水平，完善依宪执政这一时代课题。

2.有利于推进宪法实施，维护宪法权威

现实中少数立法存在合宪性质疑，导致宪法作为根本法的功能无法完全发挥。合宪性审查通过对规范性文件做出是否符合宪法的判定，为其后续纠偏提供依据，并且能强化立法机关恪守宪法规定、 践行宪法理念的意识，从而保证法律体系的和谐统一。通过合宪性审查的制度运转，为宪法武装上“牙齿”，消除其实施过程中的种种障碍，使宪法赢得普遍尊崇，进而维护其权威。

3.有利于保障公民基本权利

列宁曾言:“宪法就是一张写着人民权利的纸”[3]50。 无论是宪法对公民基本权利的直接表述，还是对公权力的赋予、保障及限制，其根本目的都是为了保障基本权利的顺利实现。因此，“合宪”本身就具有保障公民基本权利的内涵，而“违宪”则是对公民权利的减损。合宪性审查不仅确保规范性法律文件与宪法精神的一致，保证所制定的法律文件符合人民利益，也能畅通法治框架内公民表达诉求的路径，是公民基本权利保障的宪法性救济渠道。

（三）合宪性审查历史溯源

从制度发展来看，1982年宪法确立了宪法监督制度，中国法治从此开始了长达30多年的合宪性探索。同时，该宪法设置了备案审查机制，将备案对象限定于地方性法规和民族自治地方的立法，之后历经1990年——2005年的制度建设，《法规规章备案条例》《中华人民共和国立法法》《司法解释备案审查工作程序》相继出台，备案审查范围不断扩展，中国共产党对于维护宪法权威、推进宪法实施的认识也逐渐深化。2012年12月，习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中多次提及并强调“保证宪法实施”，党的十八届四中全会要求“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”“加强备案审查制度和能力建设”，十九大首次部署“合宪性审查”这一工作机制，由此合宪性审查开始朝向专业化方向发展。2018年宪法修正案将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》将推进合宪性审查明确为其六项主要工作职责之一。2018年8月24日习近平总书记出席中央全面依法治国委员会第一次会议并发表重要讲话，重申“加强宪法实施和监督”的要求。2019年10月十九届四中全会将“加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作”作为保证宪法全面实施的机制做出进一步部署。2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议确立了习近平法治思想，并将“坚持依宪治国、依宪执政”作为其核心要义之一，要求任何主体，无论团体或个人、基层或中央，都有职责保证宪法实施。

从30多年的历史回溯中可以得知，我国合宪性审查制度历经宪法监督、备案审查、合宪性审查等一系列探索，逐渐形成了一种开放性框架下的复合式宪法监督体系。

（四）我国合宪性审查研究综述

党的十九大之前对宪法实施监督的相关研究主要集中在设置何种符合国情的宪法监督制度。自党的十九大报告确定“合宪性审查”这一表述开始，研究则转向如何激活合宪性审查制度。主要集中为：合宪性审查的基础理论，我国合宪性审查制度运行现状及存在的问题、完善进路等方面。

对于合宪性审查的范围，胡锦光将其限于“宪法以下的法律文件”[4]23；骆正言则指出审查对象还应涵盖“国家机关的行为”[5]114；王锴则从合宪与合法的关系入手，指出两者在“审查内容上的差异”[6]14-15。

针对现有合宪性审查制度，诸多学者进行了批判性研究。多数主张应建立事前合宪性审查程序，以弥补以事后审查为主的现有制度缺陷。如邢斌文、任喜荣建议进行“立法过程中的合宪性控制”[7]234-235；朱学磊总结以英国为代表的英联邦国家在正式立法前即进行合宪性审查的经验，建议“将工作开展提前至立法草案审议工作中”[8]130。

对如何完善现有合宪性审查制度，陈征、李想认为“当务之急是将法律作为合宪性审查对象”[9]57；任喜荣则主张将宪法解释作为推进合宪性审查的核心动力[10]3-17。程序方面，秦前红等著名宪法学者对合宪性审查程序完善开展专门研究；胡锦光就何主体有权启动合宪性审查程序[11]29-37进行了研究，并专门论及了其“过滤机制”问题[12]64-81；范进学建议制定专门的程序法以规范合宪性审查工作的开展[13]62-73。

二、我国合宪性审查制度运行现状及存在的问题

合宪性审查作为一项制度，虽然于十九大才被明确，但就审查内容看，其在实践中以备案审查的方式早已运行，历经30多年的发展，已成为制度化的基本形态。

（一）合宪性审查的制度安排

1.合宪性审查的提请主体及范围

依据现有法律，合宪性审查的启动分为两类，分别对应不同的提请主体。

主动启动，又区分为批准与备案。前者特指五个自治区人大制定的自治法规，须报经全国人大常委会批准后才可生效，后者三规一条例一解释无须批准，但要在公布之日起30日内报全国人大常委会备案。

请求启动，区分为要求与建议。依据《中华人民共和国立法法》第99条，前者提请主体为中央国家机构与省级人大常委会，提出审查要求后全国人大常委会必须进行审查。除此之外的机关、团体、个人则有权提出审查建议，由全国人大常委会研究决定是否进入审查程序。在合宪性审查工作推进过程中，公民的审查建议呈现递增趋势。现有数据统计，2012至2016年，全国人大法工委共收到公民、组织提出的审查建议443 件，2017年度为1084 件，2018年又增至1229件。

综合相关法律，目前的备案审查范围包括三规一条例一解释。全国人大法工委《关于2019年备案审查工作情况的报告》明确将推动所有规范性文件纳入人大备案审查范围。

2.合宪性审查的方式

法律文件生效前的预防性审查。如前所述，各自治区人大制定的自治条例和单行条例在报全国人大常委会批准时，后者依职权对其是否合宪进行的审查即为此类。

法律文件生效后的原则审查。备案审查即属于此类，还包括前文提及的主体所提出的审查要求或建议。

3.合宪性审查的程序

依据《中华人民共和国立法法》，全国人大专门委员会、常务委员会工作机构通过向制定机关提出书面审查意见、研究意见或召开联合审查会议的形式开展审查，制定机关须在2月内按所提意见自行修改或废止；若不予修改，制定机关应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由其决定提请常务委员会会议审议决定。第101条还明确了对于审查结果的公开公示要求。总体而言，审查程序更注重内部的沟通协商，督促制定机关自行纠正，而非直接强制改变或撤销。

从审查形式看，最初确立的是主动审查，即全国人大常委会在法规备案过程中进行的有选择性的审查。2000年《中华人民共和国立法法》在制定时引入被动审查，由法定国家机关提出审查要求及其他主体书面提出审查建议。2015年《中华人民共和国立法法》新增条款又重新强调了主动审查，最终确立为如今混合化的审查形式。

（二）合宪性审查存在的问题

1.合宪性审查的提请主体

如前所述，合宪性审查提请主体有两类，然而到目前为止，第一类主体即中央国家机关与省级人大常委会从未提起过合宪性审查要求，而第二类主体中公民提交合宪性审查建议的情形却屡见不鲜。特定国家机关向全国人大常委会提出合宪性审查要求，相较审查建议更有效、有力，而此项权力的怠于行使，会导致宪法实施无法置于有效监督之中。另外，现行法规对公民的提请权利未加限定，这势必会导致审查机关不堪重负而影响合宪性审查的效果。

2.合宪性审查的范围

依据《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国监督法》规定，合宪性审查限于三规一条例一解释，全国人大常委会制定的法律则被排除在外。虽然根据目前的宪法监督体系设计，由法律的制定主体自己审查自己似有不妥，但将所有宪法之下的规范性文件纳入合宪性审查范围，是推动宪法实施的题中之义。法律依据宪法制定，自然应受宪法监督，审查法律是否合宪是合宪性审查的必然要求，若仅仅着眼于法律之下的规范性文件，则不可避免会产生制度空挡，折损制度效能，难以彻底防范潜在的立法风险。另外，党内法规是否需要接受合宪性审查也亟待厘清。

3.合宪性审查的方式

从前文分析可知，目前的合宪性审查仅针对行政法规之下的规范性法律文件。审查方式为事前的预防性审查和抽象的原则审查，内容侧重于下位法是否与上位法冲突，即其是否合法、合宪。就前者而言，自治条例和单行条例须经批准生效，其合法、合宪性审查过程严格、规范，因此事前的预防性审查作用发挥较为充分，而备案审查占绝大多数的抽象原则审查，囿于待审查规范数量庞大，审查过程相当程度属于走过场，且审查的内部运作导致监督缺失，信息公开度不尽如人意。另外，规范是否违宪，很多情况下在施行过程中才会被发觉，或者现实情况的变化导致规范违宪。诸如此类，违宪与否只能在具体案件中被公众所感受，而具体案件审查方式的缺乏必将影响公民相应的权利保障，对其权利的伤害直接而明显。

4.合宪性审查的程序

一是缺乏筛选机制。随着提交审查案例的增多，审查机关势必面临很大压力。现有规定中对案例取舍缺乏筛选机制，也没有案例分流的程序设计，会影响合宪性审查的及时、有效实施。二是缺乏细致的公开公示规则，未将合宪性审查的启动、内容、结果等情况向社会公布。这一程序的缺失不利于公众对合宪性审查工作的监督，影响宪法权威。

5.宪法解释程序机制

合宪性审查的有效运行离不开宪法解释。对宪法规范含义的准确理解是判断法律文件或国家机关履职行为是否合宪的前提。我国宪法明确规定全国人大常委会解释宪法。十八届四中全会明确要求“健全宪法解释程序机制”，十九届四中全会进一步要求“落实宪法解释程序机制”。现实情况是全国人大常委会宪法解释的实践并不多见，且缺少对启动主体、适用程序等的明确规定，导致宪法解释在实践中适用效果不佳。

三、合宪性审查制度的完善

（一）强化合宪性审查相关立法

合宪性审查工作的运作需要一系列制度规范对程序加以建构。既往相关制度规定主要集中在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国监督法》《中华人民共和国立法法》《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》《司法解释备案审查工作程序》《法规、司法解释备案审查工作规程（试行）》以及《对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》。可以说，其主要环节已经初步做到了有章可循，然而，现有规范仍存在级别低与尚未体系化的缺憾。就级别而言，合宪性审查工作的具体规则均为内部文件式的工作制度，效力有待提高，且内容并不为公众熟知。因此有必要制定专门法律，对审查的原则、范围、方式、程序等明确规定，以完善工作机制，推动合宪性审查工作向制度化方向发展。而对于尚未体系化这一缺憾而言，需要在现有制度规程之上，对合宪性审查加以系统化安排并创新、整合相关制度，通过制定宪法监督基本法对其进行顶层设计。

（二）明确合宪性审查的基本原则

一是坚持党的领导。2020年11月中央全面依法治国工作会议强调“坚持党对全面依法治国的领导”，这是党的十九大报告明确“坚持党对一切工作的领导”在全面依法治国层面的必然要求，作为法治内在要求的合宪性审查自然也应自觉坚持党的领导，这是推进合宪性审查工作的基本要求。在构建合理的合宪性审查制度的进程中遵循党的领导，符合依法治国的内在逻辑，确保制度运行的正确方向，顺利推进合宪性审查的理论发展与实践探索。

二是在人民代表大会制度框架内推进合宪性审查。现行宪法明确宪法监督的主体为全国人大及其常委会。作为宪法监督体系必要实践形态和载体的合宪性审查，也自然不得突破现有框架。宪法和法律委员会是在人大框架下对合宪性审查的组织机构，其将来工作的进一步推进也必须遵循宪法的制度设计，而不能超脱于人大制度之外。

三是合宪性推定原则。这也是合宪性审查这一名称确定的初衷。如前文所述，合宪性审查倾向于对立法或国家机关行为的信任，体现的是国家机关分工合作的组织原则。因此在审查结论做出之前，不能将被审查的规范性文件或国家机关履职行为认定为违宪。此原则是为了督促审查机构要对审查对象的实际情况进行深入分析，最终做出有说服力的审查结论，以保证认定过程的客观性。

（三）明确宪法与法律委员会的结构定位

宪法与法律委员会的职责定位是影响制度运行效果的直接因素。宪法与法律委员会作为既有法律委员会的扩展，仍旧隶属于全国人大，是其之下设立的十个专门委员会之一。全国人大常委会作为《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》确立的日常行使宪法监督权的机构，因其事务繁杂，无法直接进行合宪性审查而由特定机构承担。从隶属关系上，该委员会是协助全国人大及其常委会开展合宪性审查的内部工作部门，为其宪法监督权的行使提供专业、日常和制度化的支撑。但其所做出的审查结论经全国人大常委会批准前，不产生实际法律效力。

《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》明确将宪法和法律委员会的工作职责设定为“统一审议法律草案、推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传”。尽管“推进合宪性审查”这一职责已被单独列明，但不可避免与其他工作紧密结合，融入到法律的制定、修改、解释、行政执行、宪法实施监督各环节。因此 “统一审议法律草案中的合宪性审查、备案审查中的合宪性审查、执法检查等监督工作中的合宪性审查、选举活动中的合宪性审查以及宪法解释中的合宪性审查”[14]65都应归属于宪法和法律委员会的职权范围。

（四）合理界定合宪性审查的范围及启动主体

1.审查范围

（1）法律及其之下的所有规范性法律文件

法律由全国人大及其常委会制定，在宪法统帅下，成为各地、各部门制定法规的上位法依据。一旦法律违宪，适用过程必然直接损害公民权益，对我国法治体系的危害极大。因此，作为宪法之下的规范性文件，法律与其他法规一道被纳入合宪性审查范围，是推进合宪性审查制度建设的关键。另外，十八届四中全会决定提出要“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，而现有备案审查的内容就包含了其是否合宪，承担部分合宪性审查的功能。依此逻辑，其他的规范性文件包括法律也应纳入合宪性审查的范围，而不能仅限于国务院制定的行政法规、设区市制定的地方性法规以及民族自治地区制定的自治条例和单行条例。

（2）特定的国家行为，如某些职务行为和重大决策行为。特定国家行为，不仅涉及国家权力运行，也与公民基本权利密切相关。长远看，如果不将此类行为纳入合宪性审查，有悖《中华人民共和国宪法》对公民基本权利的保障理念。同时，审查特定国家行为是否符合宪法，也是新时代全面从严治党的需要，是营造良好政治生态，把权力关进制度笼子里的必然选择。

（3）党内法规。“党必须在宪法和法律的范围内活动” 是《中国共产党章程》的明确要求，2019年《中国共产党党内法规制定条例》也将“党必须在宪法和法律范围内活动”作为党内法规制定的重要原则。因此，将党内法规纳入合宪性审查实属必然。而且党内法规虽然归属于中国特色社会主义法治体系，但其与法律体系分属不同范畴，无法适用合法性审查，只能通过合宪性审查来确保其法治上的正当，以促进党内法规的良性发展。

2.启动主体

结合合宪性审查实践，可将启动主体区分为三类：

两类属于被动审查:一是国务院等中央国家机构和省（自治区、直辖市）人大常委会，有权提出合宪性审查要求，二是第一类之外的其他主体包括公民个人可以书面提出审查建议。公民享有审查建议权既符合法理，也是监督权行使的题中之义。为保证现有审查机关合宪性审查的有效运行，对公民启动合宪性审查的限制条件可以考虑设定为：规范性法律文件直接侵害当事人由宪法所规定的基本权利，且当事人穷尽所有救济方式仍无法获得救济。

在主动审查方面，宪法监督机关的工作机构认为规范性法律文件不符合宪法，可以提出审查建议，申请启动合宪性审查程序。将来宪法和法律委员会审议法律草案、法规等规范性文件时存在合宪性质疑，便可以此方式提请启动审查。

（五）健全合宪性审查程序机制

1.筛选机制

合理的筛选机制分为两步：一是作为过滤机制的合法性审查；二是作为筛选机制的案例选择。首先，对审查建议所涉及的规范性法律文件作合法性审查，将仅存在合法性质疑的案例排除在外，以减轻审查机关的预期压力，然后由审查机构对符合合宪性质疑的案例进行选择。考虑到权利救济应以法律救济为主，合宪性审查为辅，合宪性审查机构仅需要挑选典型的重大案例加以审查，从而做到既可以简化分流，又能保证充分的宪法监督。

2.审查方式

吸纳抽象审查及具体审查的优势并将其有机结合。抽象审查体现在事前送审、备案及执法检查等环节，审查机构可以对尚未颁布的法律文件、生效法律文件及法律实施中的合宪性问题进行监督。具体的合宪性审查则是公民基本权利受侵犯后，提请审查机关就案件所涉规范性法律文件是否合宪加以辨明。通过多元化的审查方式，实现对规范性文件的事前、事中、事后监督，保障合宪性审查的有效实施[15]3。

3.公开及反馈原则

保证程序公开。对于合宪性审查的具体情况及进度，及时在全国人大网站公布，帮助公众了解审查主题、论点论据、结论等；对于审查中的争议，确保各方主体充分参与并表达意见；建立宪法实施报告制度，定期编写实施报告并公之于众，接受社会公众监督。

完善反馈机制。对于合宪性审查建议，不仅要做到件件有回复，而且对反馈的期限、内容等进一步规范，对法律文件是否合宪做出充分说明，并以正式的审查结论代替简单的工作性答复。

4.审查结论形式及效力

全国人大及其常委会所做合宪性审查结论分为合宪与违宪。根据前文启动主体的不同做如下细化：一类是被动审查时的结论形式。合宪结论根据具体情况区分为完全合宪、合宪但警告（被审查法律文件需要对特定情况附加或排除适用）、合宪但限期改正（立法符合宪法，但适用不当）；违宪结论分为立法违宪及适用违宪，前者针对被审查法律文件本身，后者针对法律文件的适用过程。另一类是主动审查时的结论形式，包括批准、不予批准、责令修改、撤销，其中前两种适用于经批准才生效的自治条例和单行条例。另外在适用时注重推动“撤销”结论的实际运作以强化合宪性审查的实效。

以上结论由全国人大及其常委会发布，一经做出即发生普遍效力，一旦被确定违宪，相关法律文件全部或部分内容即自始无效。

（六）健全宪法解释程序机制

健全宪法解释程序机制，一是需要赋予合宪性审查机关以宪法解释权，二是制定《宪法解释程序法》，合理设定宪法解释请求权的享有主体、解释案审议及表决规则、解释案的格式及名称、解释案的效力及公布主体等，以规范宪法解释权，保障合宪性审查有序开展。

《中华人民共和国宪法》作为具有最高法律效力的根本法，是所有组织与个人的行为准则，也是中国特色社会主义法律体系、国家行为乃至中国共产党党内法规的根本遵循。合宪性审查这一制度设置，是彰显宪法效力，推进全面依法治国的必然要求。构建富有实效的合宪性审查制度，推进合宪性审查工作，需要立足国情，从立法、审查原则、审查范围及主体、审查程序等方面完善现有制度安排，以保障宪法的全面贯彻实施和宪法实效的充分发挥。