贺爱平

（西安石油大学 经济管理学院，陕西 西安 710065）

国内现行管理当中如果主观上将矿山生产用地理解为建设用地，按照建设用地管理模式来管理矿山用地，会导致矿山用地的管理陷入僵局。因为露天煤矿本身就存在独有的特征，在管理的过程中，具体管理方式、执法依据、科学发展观等都与建设用地管理上存在很大差异。本文在分析生产用地管理模式的基础上，探讨煤矿资源生产当中的用地管理问题。

一、现行矿山生产用地管理中存在的问题

1.建设用地指标难落实问题

依据立法，国家针对矿产资源的开发与整合方面做出了规定，要求严格按照程序审核，审核过关才可以颁布矿产资源开发许可证，在法律允许的范围内赋予指定人员在该范围内采矿的权力，同样具备用地申请资格。现行土地管理法律条例与土管部门制定的规定是：“矿山企业还应该依法履行征地程序，在获得用地许可审核之后，才可以进行生产。”实际上当前的矿山用地非常复杂，除了国家指定的项目与大型矿山项目享有国家政策上的保障，在管理上可以套用指标管理外，中小型矿山并未囊括其中，因此中小型企业用地面临的最大问题就是建设用地指标落实难，无法在立法上找到保障。

2.属性问题

矿产资源开发项目用地少则几公里，多则上百公里，形式与面积上都非常大。露天开采生产也属于滚动开发临时用地，除了少部分的临时办公用地、工人居住生活场所、机械放置场所等被列为建筑物与居住建筑之外，剩下的采区都是按照生产规模进行生产操作的属性，比如剥离土层、采矿、填土等，但是不属于建设用地。

3.其他

将矿山用地归纳在建设用地管理当中，按照项目申报土地征收手续占用了原本的建设用地指标，同样又造成开发过程中大量的限制。矿区生产用地被开发之后，属于暂时性的成片类型地质变化，当再次复垦，矿山用地就变成了农用土地。矿区内的农户与牧民因为矿山征收失去了生产建设用地，大量农户与农民失业，矿山企业再次露天开采破坏原本的农业用地，导致将具备生产条件的国有非建设用地再次被矿山开采变成闲置用地[1]。

这些现象的存在，在很大程度上对我国的和谐社会造成很大的影响，而且对经济发展形成了制约，甚至制造出很多矛盾。针对这种情况，当前亟需相关人士研究可行对策。

二、地方煤矿露天开采的土地利用问题

1.滥采乱挖

申报采矿许可证流程非常复杂，各种审批手续繁复，而且不一定能够获批，且全部完成程序办理需要消耗大量时间，在这期间消耗的精力、财力等导致地方煤矿露天开采存在诸多问题。部分偏远私营小型矿主在利益的驱使下，往往采取非正常手段来开挖煤炭，胡乱开采、就近开采，这里开采一点那里开采一点，在没有办理采矿许可证的情况下，也不申报土地使用权。这种行为游离在法律监管之外，属于偷盗行为，而且在矿采开发上并没有规划行为，属于掠夺和毁灭性开采，由此产生极为严重的后果，比如恶性破坏生态、造成矿山地质环境恶化、山体滑坡、泥石流等。导致煤层区域内形成火灾区域，大量煤矿资源被浪费。发生这些问题的往往是地区非常偏僻、规模小的矿山，这些人在短时间之内作业，游击式开采，近年来国家对资源管理重视程度增加，针对这方面进行了严格的惩治和管理，针对矿业秩序进行了治理和整顿，导致社会风气有很大的改变。

2.土地使用权被代替

部分矿山业主并不清楚矿区内土地使用权，认识不清晰，界定模糊，业主知道自己拥有采矿权，因此对于审批之外的土地觉得无须上报，而且私下与占有土地的人协商处理继续采矿，这是缺乏法律意识的表现，而且不利于土地资源的管理。而且部分人员认为矿产权就是土地权，因此这部分人认为只要与农民协商之后就可以生产，而且办理用地手续需要多达三年的时间，甚至无法办理下来。部分矿山按照国家建设用地来申报，一个项目申请多达千亩地，申请结果可想而知。因此矿山企业申请用地非常难，部分调查区域内这种只有采矿权而无土地使用权的矿山企业多达80家以上。这些矿山都是违法用地。这些现象的存在是因为国土资源管理授予其采矿许可的同时，没有考虑到牵涉其中的土地资源使用问题[2]。在土地使用问题的研究上土地管理法律制度只是明确工矿用地属于建设用地，但是并没有明确矿山生产用地就是建筑用地。法律解释建设用地是包括建筑物以及构建建筑物的土地，也就排除了矿山生产用地。

3.依法申报用地

以某矿山为例，该矿山为小型煤矿，批准年产量为60万吨，2005年圈定产权范围面积为3平方公里，产权服务年限为38年，批准开采形式为露天开采。2006年开采过程中按照建设用地管理程序申请办理土地征收手续，获批土地1000亩。这里明显的问题是，首先，这一申请指标几乎达到该地区全年建设用地指标的五分之一；其次，露天生产挖掘完成之后需要复垦，但是矿山企业根本无法管理和使用这些土地；其三，按照国家最新规定来看，针对城镇土地使用税计税的标准，一平方米税额在原本的规定上上升两倍，计算下来仅此一项就要背负400多万元的赋税，即使恢复农民用地同样也要缴纳税负，企业根本无法承担；最后，当该企业获批之后，矿区内的村民都会搬离原本的村庄，永远失去自己赖以生存的土地，成为无地失业游民。

三、针对煤矿露天开采用地管理的思考

在工矿用地当中煤炭是采掘行业，挖掘天然资源的劳动开采行业，使用土地作为终端，但是并非占有土地的行为，因此露天煤矿企业的生产用地是临时性的行为。土地管理法第四条做出如下规定：“建造构筑物以及土地”包括城乡住宅、公共设施用地、工矿、交通水利、旅游、军事等，那么工矿也是其中的一部分，必须具备建造建筑物、构筑物的属性，矿业开发当中有建设用地的属性，但是主要部分还是集中在不改变用途的生产用地区域，比如地下巷道、剥离开采区域等。因此坚持按照建设用地的程序管理露天煤矿生产用地显然不符合实际发展需求。从严格意义上来讲，临时用地不属于建设用地，也不是农用地，只是临时改变用途的行为，并没有从本质上改变性质，即属于农用土地的仍旧是农用土地，为建设用地的仍旧是建设用地[3]。如果按照实事求是、从实际出发的原则来看，将露天煤矿生产用地纳入临时用地管理范畴内进行监管，既可以减轻建设用地指标审批等复杂的环节，也可以减轻大部分压力，解决矿区内农民失业无土地的现状，还可以减少企业不必要的赋税，通过复垦等措施改善自然条件，让农用地充分发挥应该具备的生态效益，从而实现双赢。

四、优化露天煤矿企业生产用地管理的建议

1.切实加强法制建设

切实加强对露天煤矿开采生产用地的立法建设管理，不同地区可以根据实际情况借鉴先进的经验，围绕生产用地法律来优化对土地的管理。

2.运用临时用地概念

开展临时用地概念则强调临时用地的特点、范围、适用性、地权研究，在确保可行的基础上积极推广使用。积极研究《＜物权法＞》，从该文件的角度加强临时用地管理，确定临时用地补偿标准来规范用地合同的签订，这里提出几点建议：（1）合法审批，审批环节一定要按照法定程序提出申请，申报临时用地之后，与拥有土地权的人签订临时用地合同，明确土地使用范围、用途、补偿标准、方式、使用期限等详细内容，针对土地复垦也要做出详细规定；（2）合理补偿，必须对土地拥有人、土地原本使用者给予一定的补偿；（3）排斥永久性建筑在临时用地上建设，而且禁止这种现象的存在；（4）短期内使用，临时用地的时间限制为二年，如果时间超过两年则可以向批准机关提出延时批准，或者是两年之后重新办理用地手续。

3.明确管理程序

明确露天煤矿开采生产用地的管理程序，各级部门一定要充分发挥监督与管理职能。露天煤矿开采生产用地需要办理临时用地手续，编制矿区土地总体利用方案、复垦方案、地质环境治理方案等，以加强对土地的管理，经过方案审批、复查获批之后才可以继续办理临时用地手续。（1）负责单位需要对露天煤矿开采用地制定出整体方案、复垦方案、地质环境治理方案等，之后做好复查审批；（2）市级单位确定方案报批、监督环节；（3）基层针对核实批准的实际方案做好实际监督与管理。

4.做好对特殊土地的保护

露天煤矿开采环节用地管理过程中一定要制定出完整的方案，采取严密的措施，尤其是剥离土层的有机质土壤一定要制定出合理的管理保护措施，确定露天煤矿生产用地耕作层的特殊保护途径及其管理措施。

五、结语

在探索露天煤矿开采用地的过程中，需要结合实际情况具体讨论。比如按照临时用地管理程序来供应土地，建立起征收土地的补偿标准，进行一次性补偿，保护土地使用权，保证土地使用权不被改变。实际上这种科学合理的方式已经被多数人所认可，它既保护了农民赖以生存的土地，也保护了企业的利益，实现了双赢。