卢祥波 邓燕华

一、问题的提出

2021年2月25日上午，在全国脱贫攻坚总结表彰大会上，习近平总书记宣告我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。当日下午，国家乡村振兴局正式挂牌成立，这标志着“三农”工作重心从脱贫攻坚转移到了乡村振兴。党的十九大报告正式提出乡村振兴战略，要求“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。

乡村振兴战略的提出有其现实背景。改革开放以来，中国农村发生了翻天覆地的变化，但“三农”问题依然突出，不少农村甚至出现了衰败的现象。国家和市场长期以来是解决农村发展问题和推动乡村发展的两股重要力量，但在与乡村社会的互动过程中经常面临困境，使得国家与市场参与乡村建设的效果受到了一定的影响。

国家是乡村发展的主导力量，但其在支持村建的过程中经常会遭遇“外来性”的困境，即因其外来属性而无法有效地嵌入乡土社会。自农村改革以来，尤其是分税制推行后，中央财政开始由“汲取”向“反哺”转变，通过大规模的转移支付支持农村发展[1]。其中，项目制是最常见的转移支付手段之一，成为国家向乡村输入资源的重要渠道和机制[2]，但这种自上而下的外来资源输入的做法面临诸多困境。项目制很多时候并没有达到设计者预期的目标，一个充满悖论的现象是“项目体系越完备、审计体系越严格，专项资金的管理和控制越规范，这些资金就越难以深入到乡村基层”[3]。……