四川大学公共管理学院 欧阳文青

一、地方政府竞争的内容

（一）政策竞争

我国特殊的行政发包制度使得作为转包方的地方政府在区域自由裁量的空间内必须执行中央政府所下达的政策指令。虽然在市场化改革之后中央所拥有的资源存量逐渐减少，但其有限的资源和政策仍然对地方经济、社会的发展具有重要作用，因此地方政府都竞相争取比其他政府更为优惠的政策。

（二）政绩竞争

分税制改革虽然给予了地方政府大量经济管理权限，但中央对于人事权的集中控制使得地方官员的政治晋升必须通过上级的政治任命，而且这种提拔往往是淘汰制的，其考核的主要标准则是地方的GDP增长。因此，出于对自身职位晋升与政治前途的考量，地方政府官员往往会格外关注地方GDP的发展和排名情况。

（三）资源竞争

市场化改革后，财政包干时期所形成的地方保护主义与经济封锁的状态被打破，各类资源要素开始在各个区域之间相互流动并逐渐从“用手投票”向“用手投票”“用脚投票”相结合改变。为了保证地区经济的发展，地方政府之间会展开激烈的竞争来争夺稀缺的资金、基数、人才等生产要素。

二、不同时期的地方政府竞争

（一）市场化改革前

在市场化改革施行之前，我国大致处于计划经济体制之下：国家几乎垄断所有资源并享有对资源的绝对处置权，地方政府所能发挥的能动性极为有限。由于地方政府不具有财政权和经济管理权，经济资源只能由中央“条条”分配，因此地方政府只需要利用其自身关系向中央争取资源即可。因此这一时期地方政府之间的竞争，更多地是一种被动竞争。

（二）市场化改革后

改革开放重大决策的实施，推动了我国分权化与市场化的体制转轨。我国分权化改革主要包括行政性分权与经济性分权。通过行政性分权，地方政府有能力和动力推动地方利益的增长，而经济性分权又使得地方政府可以自主安排人力、物力和财力资源,并能够对区域内生产力的发展和经济运行进行调控。此时，地方政府之间由关系淡薄的“兄弟竞争”转向单打独斗的“主体竞争”。

三、地方政府竞争行为的制度基础

（一）资源配置市场化

在计划经济体制下，中央政府掌握着对各类资源进行配置的权力，资源的流动主要依靠纵向的“条条”控制。虽然在这一时期中央也通过多次体制性改革调整过与地方的关系，但由于缺乏稳定的制度约束，其结果是使得两方的关系陷入“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱又收”的循环怪圈。随着市场化改革和市场经济的逐步建立，“用脚投票”机制在我国成为可能。经济发展过程中，资源要素的配置主要由市场进行，地区间的要素流动加快，地方政府之间的竞争成为可能。

（二）以财权为核心的行政性分权

改革开放前我国实行的是计划经济体制下“统收统支”的财政管理体制，地方政府既没有促进辖区内经济发展的权力，也不具备经济发展的剩余控制权。1978年的分权化改革实现了企业改革上的“放权让利”，实质上塑造了地方政府的“经济人”角色。而分税制改革虽然通过划分税种和“财税分家”式的财政体制改革形式削弱了地方政府的财政管理权，但地方税与通过税种划定财政收入的财政管理体制，又避免了中央地方关于财政包干基数的讨价还价，地方政府的“经济人”角色进一步得到了加强。

（三）“晋升锦标赛”体制

20世纪80年代起，我国的人事管理由“下管两级”向“下管一级”转变，官员绩效考核的内容也由原先的政治效忠转向强调地方整体的经济发展，从而形成区域政府间为了实现政治晋升而相互竞争的锦标赛体制。因此，地方政府官员往往面临着双重角色：与地区经济利益密切相关的“经济参与人”角色与关注自身政治晋升利益的“政治参与人”角色。地方政府在进行决策之前，不仅要遵循辖区经济发展的逻辑，还需要考虑同级地方政府之间的政治竞争逻辑。

四、地方政府竞争行为对地方治理的影响

（一）正向影响

1.促进地方产权制度创新

改革开放后，以国有产权为基础的计划经济体制已成为促进国民经济发展道路上的阻碍，我国地方政府开始积极推动地方的产权制度改革、经济体制创新和保护，主要表现在保护和鼓励私营经济的发展；吸引外资扩大辖区的资本存量，推动地方企业走向国际化；对国有企业进行改革，推动民营经济发展三方面。地方政府的众多制度创新举措，赋予了地方较大的经济发展活力，市场经济秩序逐渐向有序化、规范化、制度化方向发展。

2.约束地方政府行为

地方政府竞争的存在，使得人们在流动之前可以根据不同地区的地方政府行为做出判断后来决定自己的最终流向地，因此为了争夺流动性税源，提高公民的满意度，地方政府必须对自身的“掠夺行为”进行约束，转而向不断优化辖区内经济、社会环境转变。在我国市场化改革的进程中，为了更好地进行招商引资和吸引高素质人才，地方政府竞争的重点从原来的税收竞争、公共支出竞争逐渐转向改善“软环境”的竞争：一方面加强对自身行为的约束，建立可信的政府承诺履行机制，提高公众对政府的信任度；另一方面在经济上降低辖区内的税赋水平，加大对市场秩序的规范力度，营造良好的市场环境。

（二）负向影响

1.地方保护主义

我国地方保护主义行为的表现主要有三方面：首先，在产品市场上，对那些对本地区产品生产和销售造成竞争的外地产品实行市场准入限制；其次，在劳动力市场上，地方政府通过户籍、人事关系等方式规定外来人口不得在本地区就业或者限制其在本地区就业的范围、种类，从而达到对本地区劳动力就业的保护；最后在资本市场上，地方政府在企业资产重组过程中，往往通过行政手段来限制本地企业的资金向外流动。短时间来看，地方保护主义策略能够给地方经济的发展带来巨大收益，然而从长远看来，这种策略在一定程度上导致了市场分割、地方封锁、不正当垄断等问题，地区间的自由市场被人为建立的行政壁垒所隔断，商品流通与市场发育被不正常地扭曲，全国性统一大市场的形成与社会主义市场经济的发展被制约。

2.地区性重复建设

重复建设是一种全国性的生产力过剩、生产设备闲置现象，它主要是由于地方之间未进行相应分工，从而使得同类产品的生产企业数量过多。地区间重复性建设在一定程度上是地方保护主义的产物。我国地方政府竞争间的重复建设行为主要体现为两方面：首先在非竞争性领域主要体现为各地区在机场、港口等大型公共基础设施上的重复建设，如长三角地区多个港口同时存在；其次，在竞争性领域，地方政府为了获得较高的收益而倾向于投资一些价高税大的项目，或者对一些盈利性企业出台一些引导保护性政策，如珠三角、长三角、“京津冀合作区”的产业高度同构化问题。这些大规模的重复性建设，造成了严重的投资浪费，企业的投资行为扭曲，制约了经济发展。

五、如何实现良好的地方政府合作

（一）重视中央政府的协调作用

首先中央政府可以通过制定相关的产业政策，在地方税收、产业发展等方面实行优惠政策；其次，完善以分税制为核心的财政管理体制，增强地方政府对辖区内经济进行调控的能力。同时要加大对地方政府合作中相对薄弱的公共服务领域的产业支持力度，通过转移支付、设立专项资金、政策性贷款等方式对地方政府合作给予相应的支持和保障。

（二）建立完善的地方合作制度

首先在法律法规层面，出台相应的地方政府合作法，用法律规范合作主体的权力和义务。其次在官员绩效考核方面，要建立一套科学完善的、能够被准确量化的地方政府绩效考核指标体系，将涉及公共服务提供的环境、交通等方面的因素以及辖区内居民的满意度纳入考核内容，明确激励与奖罚措施并严格按照制度施行。

（三）建立府际合作的协调机构

府际合作的协调机构既应该包括垂直的上下级政府，也应该包括平级的同级政府，它应该以协调区域内各地方政府主体间的利益为主要目的，在被赋予相应立法权、行政权的前提下，对区域合作过程中所涉及的各项公共事务进行全面化的管理。另外，协调机构还在一定程度上对地方政府的行为起到约束和调控作用，能够保证地方政府间合作的稳定性和长期性。

六、总结

地方政府竞争是理解地方政府行为逻辑的重要视角。中国的地方政府竞争行为以改革开放为节点：市场经济的发展使得各类要素得以在区域间自由流动，行政性分权和“晋升锦标赛”体制又在一定程度上加剧了这种竞争性行为。这种行为一方面促进了地方产权制度的创新，制约了地方政府过分向外扩张的行为；但这种经济发展模式也导致了严重的地方保护主义、重复建设现象。当前，我国正处于政府职能转型的重要阶段，要实现地区经济的稳定发展，就必须充分发挥中央政府在地方政府间的协调作用，从完善相应的制度安排、建立相应的区域协调机构，加强各地区、政府之间的双向甚至多向沟通合作，实现区域间的互惠共赢。