盛晓婷

（山西省林业调查规划院，山西 太原 030012）

山西省自2000 年开始在河曲、偏关、保德等地实施退耕还林工程以来成绩显著，截至2018 年已累计完成退耕还林182.02 万hm2，惠及农户153 万户547万人，退耕户人均纯收入由2000 年的1 905.61元提高到2014 年的6 746.87 元。截至2019 年年底，全省森林覆盖率已由该工程实施之初的13.29%增加到20.50%，森林面积由206.30 万hm2提高到321.09万hm2。国家林业和草原局抽查了静乐、临县、岚县、河曲、大宁等5 个县的退耕还林工程，其中2014 年新一轮抽查总面积702.25hm2、前一轮抽查总面积2 764.96hm2，两项工程面积保存率、建档率、管护率及县级检查验收率均达到100%，前一轮退耕还林成林率达到96.40%，圆满地完成了退耕还林任务。

在退耕还林工程实施中，山西省积累了许多宝贵的经验，近年来在产业结构调整方面也做出了积极的尝试。山西省林业调查规划院调研了工程开展情况，总结了相关经验，并对出现的一些问题进行了分析探讨。

1 主要经验总结

1.1 政策措施到位是前提

自退耕还林工程试点初期，省、市、县三级层层成立了工作领导组和工程管理办公室，组建起省、市、县、乡四级督导服务工作组，强化工程建设的跟踪指导服务和管理。山西省一直坚持生态效益和经济效益并重的原则，在适地适树的前提下引导农户大力发展经济林，探索推行了“龙头企业+农户”或“龙头企业+合作社+基地+农户”的产业发展模式，带动退耕农户增加了资产性收入。山西省还在全省58 个贫困县成立了2 563 个造林专业合作社，2018年劳务收入8.50 亿元，人均增收7 000 余元，使广大群众真正成为实施退耕还林工程的主体。

1.2 科学实施是关键

工程实施以来，全省各地在贯彻落实个体承包政策的基础上，积极探索创新符合山西实际的退耕还林组织形式。本着“宜林则林、宜草则草、宜灌则灌、宜乔则乔”的原则，将陡坡耕地、沙化耕地还林还草，加大植被恢复力度，2017 年启动实施25°陡坡耕地退耕还林任务13.87 万hm2。对宜林荒山荒地造林，因地制宜地推广了户退户还、户退村还、户退队还、大户承包造林等办法，极大地推进了任务实施进度。在树种选择上，把经济效益高、抗旱性好、成长期短的树种作为主要栽植树种。在技术应用方面，推广径流林业整地、生根粉蘸根造林、林草间作、林药间作、乔灌混交等技术。通过一系列行之有效的组织形式和技术措施，为确保工程建设质量提供了有力支撑。2018 年，岚县落实新一轮退耕还林任务7 700hm2，其中沙棘林占到6 667hm2，不少是“中蒙杂交杂雌1 号”新品种，不仅成活率高，而且极大地提高了当地群众的收入。

1.3 资金保障充分是保证

为了缓解财政收入下行的压力，省政府批准成立了山西林业开发投资有限公司，通过融资的办法，解决退耕还林省级配套资金的需求。根据2013 年统计结果，自2002 年全面启动以来，全省累计完成退耕相关投资121.54 亿元，惠及100.70 万退耕农户，户均1.21 万元，覆盖全省113 个县（市、区）。近年来，山西省在国家补助的基础上，通过省级垫付和市场化融资的办法，进一步提高了退耕农户的补助标准，使得贫困县和非贫困县每公顷退耕地补助分别达到2 300 元和2 000 元。新一轮退耕还林工程重点向贫困地区倾斜，全省累计安排58 个贫困县退耕还林22.71 万hm2，贫困户户均得到补贴4 000 元以上，有效地缓解了贫困问题。

2 相关问题探讨

2.1 长远生计问题

随着退耕还林政策的到期，退耕农户将不再享受退耕地现金补助，特别是还生态林的退耕农户，从退耕地上将得不到任何经济效益，即使是还经济林的农户，由于技术、收益较差，加上退耕农户多数居住在贫困山区和生态脆弱区，在没有新的增收渠道的情况下，处于贫困边缘的群众将会出现返贫现象，长远生活生计令人担忧。同时，对巩固退耕成果的责任感和积极性弱化，很有可能出现毁林复耕现象，因此，退耕还林成果巩固面临的形势十分严峻。

通过种植经济林、劳务收入、退耕补助等多种措施，前一轮退耕还林全省退耕户人均纯收入由2000年的1 905.61 元提高到2014 年的6 746.87 元。为保障退耕农民的长远生计，必须由政府牵头，林业、农业、财政、国土等多部门通力合作，把退耕还林工作与当地经济建设结合起来，才有可能建立资源、环境、经济的良性循环，实现可持续发展。

2.2 林牧矛盾、后续管护问题

目前，山西省实施的退耕还林工程，绝大多数处于幼林和未成林阶段，由于缺少专项管护经费、抚育管护跟不上，直接影响了成林效果。特别是近几年，一些地方盲目扩大养殖规模，乱放牧现象突出，对退耕还林成果威胁巨大，管护难度也随之增加。

在鼓励发展畜牧业的同时，要采取措施切实解决好林牧矛盾，避免出现“年年造林不见林”的怪现象。建立既符合自然规律、客观规律，又能够为当地群众所接受的完善的政策、规章制度，实行以受益区广大人民群众为依托的违法违纪监督制度。调整畜牧业饲养方式，变传统放养为舍饲圈养，并为圈养农户提供资金和技术支持。

在后续管护方面，在切实解决好退耕农民的长远生计问题的基础上，加强、落实与完善各种森林保护措施，以严格的高标准实施各类退耕还林项目，避免重造轻管、只造不管。对林业资源实行集体统一管护，建立县、乡（镇）、村三级管护体系。

2.3 经费问题

山西省实施退耕还林的区域主要为干旱少雨的山区，特别是晋北地区冬季严寒，林木生长十分缓慢，造林成活率低，林业部门需要花费大量经费组织补植补种。同时，这些地区多是财政收入较少的贫困地区，前期启动费、效益监测费等费用匮乏。随着退耕还林、天然林资源保护工程的深入开展，生态植被得以恢复，林地鼠兔种群数量急剧上升，需要政府提供稳定的服务支持资金来防治病虫害、林地兔害和鼠害。另外，需要进一步做好退耕经费审计监督管理工作。2019 年2 月，山西省公开曝光6 起退耕还林领域腐败和作风问题，个别人员套取退耕还林补贴140余万元，极大地影响了退耕还林工作在当地的开展。

2.4 科技支撑问题

在实施退耕还林工程过程中，应进一步强化科技服务，大力培养专业科技人员，建立优质种苗繁育基地和新技术试验示范区，紧密联系有关专家和科研院所，开展专业技术指导、技术培训等服务。建立现代工程管理和档案管理信息化系统。推广使用抗旱良种壮苗，为农民调整种植结构提供技术服务和市场服务，发挥科技是第一生产力的优势。

3 结语

山西省在大规模实施退耕还林工程中取得了显著成效，有效地改善了山区自然条件，为粮食生产提供了长期的生态保障。后续应强化管护以确保退耕还林工程质量和成效，坚持依法管理和实施分类经营，加强指导和服务以促进后续产业发展。抓好各项配套措施，解决好退耕农民的长远生计，真正实现退得下、还得上、稳得住、不反弹、能致富。