许战峰

【摘要】目前，本文从四川省开展建设项目节地评价工作实践出发，提出开展节地评价工作对规范用地工作具有指导意义、阐述增加节地评价措施弥补部分行业用地标准缺失以规范用地行为、促进节地评价和考核体系健全;分析在实践遇见评价方法不统一等问题，从各行业贯彻节地评价工作情况差异、节地评价工作范围不够合理、缺少评价科学和统一的方法，提出相关思考建议，以期为节地评价工作提供相关参考。

【关键词】节地评价;用地指标;节约用地;规程

近年来，国家、地方采取多项措施开展土地节约集约利用工作[1-3]。根据自然资源部有关节地评价的要求，我省对水库、轨道等无标准或超标准建设项目组织开展了节地评价论证工作，通过积极探索节地评价规范和模式，不断明晰节地评价的目的、范围、原则、组织实施主体、操作程序，促进了建设项目节约集约用地，切实提高节约集约用地水平。

1、开展节地评价工作的现实意义

1.1 节地意识在项目设计阶段开始植入

土地节约集约利用不仅在政策层面和技术层面上有所体现，而开展节地评价工作，项目业主、设计单位在项目设计阶段，就增强了节地意识，将节地理念贯彻到设计之中，如水利设计单位重视了水库管理区设置、临时用地布局和合理利用，项目建设单位从经济成本充分注重用地经济效益，采取先进工艺、新技术尽量少占地，增加土地的重复利用，从而实现土地节约集约利用。土地集约节约利用最终目的是保障土地可持续利用、公众利益长久稳定和发展，开展节地评价工作增强了项目业主、设计单位的节地意识，从而为完善国内土地集约节约利用提供了有效合理的措施。

1.2 补充完善行业用地标准规范用地行为

土地使用标准是土地管理的控制指标，在建设用地审批、土地供应、土地利用评价考核和供后监管等方面发挥重要作用，有效促进了土地节约集约利用。但随国民经济行业类别多，新兴产业不断涌现，现行国家标准或地方标准不能覆盖全部行业和产业;同时某些建设项目由于安全生产、地形地貌工艺技术等特殊要求，需要突破土地使用标准控制要求。因此，有必要对无标准、超标准建设项目开展建设项目节地评价，进一步规范设计单位规划用地、建设单位申请用地的行为，为自然资源部门科学判定无标准、超标准建设项目用地的合理性和是否节约集约用地提供途径和依据。同时，通过典型案例评估分析，补充完善了项目的用地标准[4]。

1.3 促进了节地评价和考核体系健全

土地节约集约利用评价是一个系统性评价，需要从区域到具体项目，开展多层次的全面评价，这样评价成果在考核时才更有说服力。近几年，我省已经形成了宏观层面的区域建设用地评价体系，宏观层面的城市、中心城区、开发区建设用地评价体系，并在建设用地总量和强度控制、低效地再开发等方面取得了较好的应用成果。而针对具体建设项目的节约集约利用评价尚未建立。开展超标准、无标准建设项目节地评价工作，是对评价考核体系的补充和完善。

2、建设项目节地评价工作存在的问题分析

2.1 各行业贯彻节地评价工作指导思想尺度不一

党中央、国务院高度重视节约集约用地工作，明确提出强化节地标准建设。为了落实中央要求，充分发挥土地使用标准对建设项目用地的控制作用，规范超标准、无标准建设项目节约合理用地，建立和完善建设项目节地评价制度。实际执行中存在被动现象，如设计行业设计标准、建设标准，通常没有很好贯彻节约集约用地原则和要求，项目设计过程仅从施工安全、工程成本、施工条件等因素考虑，项目业主则从经费投入等因素考虑，而不会过多考虑少用地规模、用地结构、用地功效、用地综合效益等。特别是征地阶段补做或重做节地评价的项目，使用的成果工程初步设计、施工图及勘测定界成果，该阶段项目所有用地量、功能区已经锁定，无法变更或调整，做节地评价的实际意义不大，因此存在工作被动的情况，导致节地评价工作指导思想贯彻执行尺度不一。

2.2 节地评价工作范围不够合理

在实际工作中遇见面积较小的无标准项目，开展节地评价工作大大增加了项目建设前期成本，评估后作用效果不明显;因避让生态脆弱敏感区等客观因素，导致项目超用地定额标准的，是否开展节地评价以及怎么开展，评价的意义和目的不清楚，开展节地评价工作难度较大，单从节地方面论证，作用不明显，必须考虑综合效益;在丘陵地区渠系工程的边坡及走向很大程度影响项目用地规模，而现实渠系未纳入节地评价范畴，缺少了对渠系工程的监管，部分渠系工程征地密度达10m以上。尤其是用地规模超万亩的渠系工程，土地節约集约利用无有效监管手段，存在一定的浪费现象。

2.3 节地评价工作并没有推动用地标准的更新完善

节地评价的目的是为了评估、编制和更新土地用地标准。在开展过程中出现以下问题，一是全国开展节地评价的案例不共享，省份之间、省内相关评价机构之间的评价工作各自为阵，没有系统全面的总结各类项目，从中提炼和总结新的标准;二是做节地评价的工作的编制单位参差不齐土地使用标准的编制及评价方法和过程，不能将土地使用标准融会贯通、灵活使用，不能科学、正确的选择标准。如：石油天然气指标中的脱水站建设用地指标，最大上限为400立方/天，实际中遇到超过最大上限的情况，导致无法对应指标;三是缺少单位汇总节地评估成果，无相应单位建立新行业用地标准，完善更新原有过时用地标准体系。

2.4节地评价工作缺少科学和统一的方法

现阶段主要依靠在实践中不断探索，总结相对科学的方法，但是过程中难免出现人为因素。一是指标中未综合全面的反应项目各项功能区。通常用地建设标准只会列举一种类型项目的功能区和总用地面积，对于项目附属设施、配套设施用地情况，不会体现。如何科学、完整的做好一个完整项目的节地评价工作，如何结合参照多种类型项目的建设标准等，都是没有明确的盲区。二是实际设计方案不能与指标分类完全一一对应。项目可行性设计方案中，并未严格按照建设标准分类或划分功能区，重新提供和划分功能分区容易出现人为因素调整功能区的划分，如水库类项目中枢纽区与淹没区的重叠部分，即库坝重叠区如何划分，并没有明确标准。

3、完善建设项目节地评价工作的对策

3.1进一步明确节地评价范围

一是建设项目有用地标准，但新增功能区超出原用地指标涵盖范围，如公路项目增加观景台、污水处理处增加新工艺污泥处置装置，实际工作中应对新增功能区的建设依据、建设用地规模进行重点评价。节地评价范围除原有无标准、超标准建设项目外，对项目新增的无用地标准的功能区也应纳入节地评价范围;二是适时将渠系干渠列入节地评价范围;三是将用地规模较大的建设项目纳入评价范围。四是对小型项目、非国家或省级重点项目、用地规模较小的项目，建议用节地说明的方式代替节地评价。

3.2 出台国家节地评价技术规程

节地评价规程中应注意整套规程的完整性，在删繁就简的基础上对项目节地评价和申报发挥指導、规范作用。内容上应包括：节地评价范围、总则、节地评价程序、技术方法、项目调查内容、节地分析与评价、成果报告编制、成果论证与存档，以及相关示例与编制要求。节地评价报告核心任务是采用定性和定量结合的方法，统筹考虑区域经济发展、耕地保护红线、生态文明建设等要求，对超标准建设项目用地总规模和功能分区用地规模超标准原因、申请用地规模依据的必要性、合理性做出综合评价，对国家未颁布土地使用标准的建设用地总规模和功能分区用地规模合理性，以及是否体现节约集约用地要求做出充分有效说明。

3.3 建立培训人才管理体系

加强用地指标方面的培训、沟通，加大节地评价对用地标准更新、编制的支持力度。加大培训特别是节地评价编制单位的学习交流，有助于科学、有效的开展工作，更有助于培养一批编制和评估土地使用标准的专业人才。同时， 应联合各主管行业部门，建立定期更新用地指标制度。

参考文献：

[1]国土资源部，国土资源部关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知（国土资发〔2012〕132号.

[2]国土资源部，国土资源部办公厅关于规范开展建设项目节地评价工作的通知（国土资厅发〔2015〕16号）.

[3]国土资源部，国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知（国土资规〔2016〕16号）.

[4]赵亮，2008;《资源国土》，对规范辽宁省建设项目节地评价工作的几点思考.