何志达

习近平总书记指出，“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。”疫情考验了首都北京的公共卫生水平、应急管理能力，更考验了城乡基层治理体系和治理能力。作为典型的超大城市，北京人口和经济密集型，城与乡的特点和发展差异明显，而城乡结合部更是治理的痛点和难点。在这次大考中，城乡结合部基层治理总体上经受住了考验，但疫情也如一面镜子，映射出治理中的诸多短板和不足。下一步，必须统筹考虑疫情防控常态化这一背景，切实补短板、堵漏洞、强弱项，化危为机，持续推动城乡结合部基层治理体系和治理能力现代化。

一、疫情凸显首都城乡结合部治理短板

城乡结合部的治理难题，源于其在城市快速扩张中规划建设管理的缺位：规划滞后，空间布局混乱，生态环境较差;建设滞后，水电气热、垃圾处理等基础设施有短板;管理滞后，流动人口大量聚集，外来人口与户籍人口倒挂，“瓦片经济”严重;公共服务滞后，社区（村）人财物有限，社会安全保障压力较大……多种原因互相交织，带来了纷繁复杂的治理问题。结合疫情防控工作实际，笔者梳理了城乡结合部地区面临的主要问题：

（一）基层组织动员能力不足

一是应急准备不足，面对突如其来的公共卫生事件，社区（村）普遍在应急管理的思想认识、物资上准备不充分，疫情初期仓促应战，口罩等基本防护物资严重匮乏;二是动员手段单一，基层干部大多通过“敲门行动”、微信群等方式开展群众动员工作，缺乏全面、系统的互联网动员平台;三是协同治理机制不健全，工作部署主要依靠自上而下的行政方式推动，在人员配置上主要依托社工（村两委班子）、市区镇干部下沉社区（村）和党员志愿者，其他治理主体并未有效跟进参与协同治理，同时社会组织由于不掌握社会资源、信息不对称等原因没有充分发挥作用。

（二）基层管理服务能力偏差

一是社区（村）工作人员的职业化水平低，城乡结合部的社区组建时间均不长，人员经验不足，精细化管理能力不高，村级两委班子虽然熟悉情况但多存在老龄化问题;二是经历几个月超负荷工作，部分社区（村）工作人员难以获得物质激励与心理认同等，也是造成管理服务能力偏差的重要因素;三是部分小区服务管理存在薄弱环节，准物业小区、“三无”小区社区居委会管理覆盖不到位，自身组织能力差，居民参与度不高，而部分有物业小区的物业企业也存在怕得罪人、管控不够严的现象;四是基础工作延伸不够，楼门长、街巷长等作用发挥不到位;五是利益协调解决能力有待提升，在处理12345市民热线所反映的社区（村）整体诉求、小群体诉求和个体诉求之间关系时，受制于资金、权限等短板，依然存在一些不足。

（三）科技支撑基层管理能力不足

一是基础信息整合应用不足。部分之前建立的智慧社区平台、网格化综治平台等，由于在录入时数据信息不完善或后期更新不及时，在关键时刻难以发挥预期作用。疫情初期，大部分社区（村）对辖区住户、出租房屋、外来人口等情况精准掌握不够，对驻区企事业单位、商务楼宇、“五小”门店等情况缺乏深入了解，存在底数不清、情况不明、信息不准等问题。二是部门之间存在数据壁垒。基层市场所、综合执法队、派出所、社区（村）、产业园区等部门之间，各自对基础情况的掌握都有局限性，且有些数据平台是封闭式的，缺少互联互通，网格之间也缺乏动态联系，不仅难以减少线下工作量，而且疫情初期数据报表耗費了基层干部大量时间与精力。三是数据信息传递不及时。没有通达社区（村）的信息化办公系统，各类数据无法第一时间传达到基层，利用微信群等又易造成个人信息泄露，导致不时暴露出辖区内新增病例不掌握、病人运送对接不及时、联防联控出纰漏等问题。四是“智控”作用发挥不到位，主要还是依靠人力进行封控，人脸识别、智能门禁、电子测温等应用不足，精细化管理无法实施到位。

二、完善基层社会治理的对策与建议

党的十九届四中全会提出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这也为我们完善基层社会治理指明了方向和路径。

（一）坚持党建引领，构建多元协作的组织动员体系。

1、加强基层应急体系建设，提高应对突发事件的能力。一是制定完善社区（村）级应急预案，针对可能出现的突发事件进行经常性地应急演练，确保一旦发生突发事件能够第一时间进入“战时状态”。二是构建政府力量、专业应急队伍、志愿者队伍共同参与的社区（村）级应急队伍，划定动员等级，确保可以根据不同程度第一时间实现应急人员力量组织。三是加强街乡、社区（村）两级应急资源的科学储备和统筹调配机制，强化基本应急条件下的应急物资储备，确保能够满足第一时间的应急需求。

2、完善社会动员力量数据库，建立现代化社会动员保障体系。一是开展社会动员力量普查工作。结合人口普查和经济普查，由组织部门、应急管理、民政、市场管理等联合开展社会动员能力普查，对社会动员的速度、规模、效能等进行摸底，形成社会动员能力底数。二是建立可动员力量数据库，包括专业技术人员、应急物资、资源储备、交通运输装备、社会组织等专项数据库。三是同步建立相应的数据中心、信息安全中心等基础设施，由此形成全市统一、分级管理的社会力量动员信息平台。

3、加强基层党建引领，多措并举激发社区（村）组织动员能力。一是着力推动“基层党建+社会治理”深度融合，积极探索基层党组织政治引领、组织引领、机制引领的途径和载体，紧紧围绕基层党组织构建公共服务机制、村（居）民自治机制、社会共治机制，同时通过赋权赋能、权力下移、人员下沉，把更多资源、服务、管理下沉到“最后一公里”。二是建立社区治理多元化主体网络。充分利用疫情防控中动员起来的资源，以现有社区组织为主体，加大社区社会组织扶持力度。同时，建立社区与企事业单位的沟通协商、协同合作机制，充实社区工作力量。三是构建社区居民动员体系，以开展问政于民、问需于民、问计于民调查为起端，既精准对接居民需求，又引入居民自我服务和主动参与，从而提升居民参与的能力和水平，使得社区在危机时期能够有效动员居民力量。

（二）突出自治法治德治，提升治理手段和治理能力。

1、着力推动“三治”融合，实现人人有责、人人尽责。一是必须运用刚性法律法规明确各主体的社会责任，强化法治。明确党委、政府、社会、公民等主体在社会治理共同体中的责任边界和角色定位，明确不同治理场景下各主体的权、责、利，从源头上杜绝推诿扯皮现象。二是制定村规民约、社区公约，强化自治。培育村（居）民的规则意识、契约精神，将现代法治观念渗入基层社会，形成共同制定、共同遵守的良好氛围。三是加强典型宣传和舆论引导，强化德治。发挥党员、志愿者、各级道德模范、乡贤等“身边好人”的模范带头作用，让“人人有责”转化为情感认同和行为习惯。

2、着力满足合理诉求，更好调动各方积极性。一是完善利益协调制度，引导共同体成员树立正确的利益观，理性合法地表达合理诉求。二是充分发挥12345市民热线发现问题、反映问题的能力，第一时间响应、及时解决、寻求满意，从而把矛盾问题化解在基层、解决在萌芽状态。三是通过街乡大部制改革，理顺并整合管理职能，明确基层治理的服务主责和履职边界，进一步落实网格化属地管理机制，确保社区网格化管理有职有权。四是健全群防群治机制，把群防群治的触角延伸到户到人。全面建立楼门长、街巷长、庭院长等自治管理队伍，全面发展壮大志愿者队伍，真正形成一呼百应、来之能战的群防群治局面。

3、着力完善基层工作者激励保障机制，激发担当作为。一是要赋予基层更多的权力，鼓励提高解决实际问题的能力，讓基层工作人员想干事、能干事、干成事;二是要对基层工作人员的付出和成绩给予充分肯定，增进彼此间的信任感、认同感;三是要完善培训制度，增加基层工作人员在职培训的机会，提升能力水平;四是要给予适当倾斜政策，如在表彰慰问时加大一线优秀基层工作者比例，落实对疫情防控一线工作者的相关补助政策等。

4、着力落实《北京市物业管理条例》，提升物业服务水平。2020年5月，北京市出台了《北京市物业管理条例》，将物业管理工作纳入社会治理范畴。一是发挥基层党组织引领作用，健全物业管理体制。结合党的组织与工作覆盖率要求，全面实现“红色物业”管理，完善落实社区居委会、业委会（物管会）、物业服务企业三方联动机制和小区党组织、居民志愿者、物业服务企业三方共治机制，破解物业管理难题。二是以落实条例为契机，将物业管理与常态化疫情防控、老旧小区改造、爱国卫生运动等多项工作结合起来共同推进，解决环境“脏乱差”问题，以此逐步提升物业管理服务水平。三是健全“三无小区”服务管理机制。借鉴马驹桥镇在疫情防控中设立临时党支部代管的经验，破解“三无小区”日常管理难题。在符合条件的地区，加快社区居委会、社区服务站设立工作，提高覆盖面。

（三）强化科技支撑，提高基层治理智能化水平。

1、加大信息技术的场景应用，实现智能化治理。结合常态化疫情防控，加大智能化服务设备的投入。加快智能门禁、人脸识别等技术应用，将原有的人工查验由机器替代，快速实现人脸识别、智能测温、健康宝验证、公安系统联网等。

2、强化基础信息的收集整合更新，实现基层数据共享。充分利用疫情期间全面排查的信息，进一步整合汇聚一户一表等基础数据资源。注重基础数据植入，包括社区（村）的人、建筑物、企业等数据，尤其是居住人口的数量、年龄、职业、租住户、健康状况等信息要保持动态更新，做到查房知人、查人知房。同时，依托人工智能、物联网等技术，打破“数据壁垒”，加快部门信息资源互联互通、交换共享，加快完善政务大数据支撑平台，推进相关数据资源下沉，为基层治理提供强有力大数据支撑。

3、构建基于网格化的“智慧大脑”，实现大数据管理。以网格为基础，编织一张社区治理共同体的大数据网络，用数据互联互通保证人员跨网格流动的实时动态管控。加快网格数据在横向和纵向上的互联互通，破除网格“数据孤岛”。

4、搭建覆盖基层的电子政务平台，实现政务服务便捷高效。一方面，建设覆盖基层的政府政务办公系统，满足日常电子化办公、网络办公、视频会议以及信息安全的需要;另一方面，推广实施“互联网+政务服务”的政务服务平台，优化办理流程，为社会提供服务有效集成、办事便捷高效、线上线下融合的政务服务。（本文作者系通州区马驹桥镇党委副书记、镇长）